II GSK 674/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjne E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 404/12 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W.; 2. zasądza na rzecz E. W. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., objętym skargą kasacyjną wyrokiem, oddalił skargę E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania E. W. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2012 r. odmawiającej udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez okres od 1 stycznia 2011 r. do 31 sierpnia 2011 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przypomniało, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. uchyliło uprzednią decyzję zarządcy drogi z uwagi na jej wadliwe umotywowanie. Jedyną bowiem przesłanką, która w ocenie zarządcy drogi zadecydowała wówczas o odmowie wydania zezwolenia, był fakt, że kiosk jest położony w odległości mniejszej niż 6 m od krawędzi jezdni, a więc niezgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: u.d.p. lub ustawa o drogach publicznych). Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji, w ocenie SKO, wyeliminował występujące uprzednio błędy. Za uzasadnione Kolegium uznało obecne oparcie się zarządcy drogi na negatywnej opinii Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w sprawie lokalizacji kiosku. Podniesiono, że zaopatrzenie kiosku spowodowałoby nie tylko utrudnienie ruchu komunikacyjnego na istotnym odcinku drogi, ale musiałoby również "prowokować" łamanie obowiązujących przepisów drogowych dotyczących zakazu zatrzymywania się ze względu na wprowadzoną organizację ruchu. Stąd też, w ocenie organu, w rozpatrywanej sprawie nie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p., który uzasadniałby pozostawanie spornego kiosku w dotychczasowym miejscu. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że konstrukcja art. 39 ust. 3 u.d.p., prowadzi do wniosku, że to na podmiocie występującym o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi publicznej spoczywa ciężar wykazania zaistnienia po jego stronie szczególnych, wyjątkowych okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać, w konkretnym przypadku, odstąpienie od zakazu określonego w tym przepisie. Rolą zarządcy drogi publicznej jest natomiast zbadanie przedstawionych okoliczności oraz ich ocena w kontekście "szczególnie uzasadnionych przypadków", o których mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. W ocenie Sądu, organy niewadliwie wywiodły, że w zbiorze "szczególnie uzasadnionych przypadków" nie mieści się wcześniejsze uzyskiwanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, jak również nie należy do nich podnoszona przez skarżącą okoliczność dotychczasowego braku zdarzeń drogowych pozostających w związku z funkcjonowaniem kiosku w obrębie pasa drogi gminnej. Sąd podniósł, że w postępowaniu dotyczącym ewentualnej zgody na zajęcie pasa drogowego nie mogą mieć decydującego znaczenia argumenty z przeszłości, albowiem zarządca drogi bada tu możliwość funkcjonowania obiektu budowlanego nie tylko w warunkach aktualnych, ale i w przyszłości objętej ewentualnym zezwoleniem. Sąd wskazał ponadto, że decyzje wydawane na podstawie art. 39 ust. 2 u.d.p., należą do kategorii rozstrzygnięć uznaniowych, co nie oznacza jednak całkowitej dowolności w działaniu organu, który powinien rozważyć i ocenić, czy podmiot wnioskujący o zezwolenie przedstawił okoliczności dające się zaliczyć do "szczególnie uzasadnionych przypadków" według art. 39 ust. 3 u.d.p., a także wskazać, jakie okoliczności przemawiały za takim, a nie innym rozstrzygnięciem sprawy. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy nie uchybiły regułom wykładni art. 39 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. i zasadom poprawnego rozumowania. Sąd podniósł także, że kwestionowanych przez skarżącą rozstrzygnięć nie może wzruszyć argument o istnieniu w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] października 1986 r. pozwalającej na posadowienie obiektu oraz jego użytkowanie, gdyż legitymowanie się takim dokumentem nie legalizuje zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z zarządem drogami, ani nie zwalnia skarżącej z powinności uzyskania zgody, o której mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. Zdaniem Sądu, przesądzającego znaczenia w kwestii ewentualnej zgody na zajęcie pasa drogowego nie mogła mieć również pozytywna dla skarżącej opinia Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. R. W., jak też informacja podpisana przez Komendanta 4 Wojskowego Szpitala Klinicznego SP ZOZ, w której stwierdzono, że SP ZOZ "nie otrzymał żadnych sygnałów od pacjentów czy pracowników szpitala, aby działalność lodziarni miała negatywny wpływ na prawidłowe funkcjonowanie szpitala". W podstawie prawnej wyroku Sąd I Instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). II Skargą kasacyjną E. W. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu w trybie art. 174 pkt 1 i 2 naruszenie: I. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 40 oraz art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.p. poprzez nietrafne przyjęcie, że obiekt budowlany (kiosk) skarżącej usytuowany od 1986 r. w lokalizacji przy ul. R. W. we W spełnia przesłankę powodowania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz że nie można uznać niniejszego przypadku za szczególnie uzasadniony; II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: a) art. 7, 8, 11 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie, i przyjęcie, że stan faktyczny niniejszej sprawy został należycie wyjaśniony, zaś materiał dowodowy jest pełny i wyczerpujący, co pozwala na jej rozstrzygnięcie, a ponadto poprzez przyjęcie, że organ wydający decyzję nie naruszył oraz nie przekroczył granic uznaniowości decyzji administracyjnej. Tym samym organ rozstrzygający dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 35 § 1 i § 3, art. 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącej. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy niezgodny z prawdą świadczący na niekorzyść skarżącej. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o oględziny miejsca położenia budowli, co wyjaśniłoby nieścisłości i sprzeczności z faktami podanymi w opinii Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego działającej przy zarządcy drogi gminnej. Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ oparł się na błędnych ustaleniach przyjętych z opinii Komisji Bezpieczeństwa Ruchu, że "ul. W. jest jedynym dojazdem do dużego szpitala", co pozostaje w sprzeczności z faktami. Wskazano także, że zaopatrzenie kiosku prowadzącego sprzedaż lodów odbywa się od zaplecza, a nie od ulicy R. W. Zatem nie istnieje rzekome zagrożenie naruszania przepisów przez skarżącą. W tych warunkach stwierdzenia Komisji oparte na błędnych ustaleniach nie mogły stanowić uzasadnienia wydanej przez SKO we W. decyzji i zaskarżonego wyroku Sądu. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, o której stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok, w którym Sąd I instancji oddalając skargę uznał tym samym, że oceniana decyzja pozostaje w zgodzie zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że dokonana przez Sąd I instancji ocena była niewystarczająca w aspekcie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami postępowania – art. 8, art. 7 i art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. i przedwczesna w zakresie jej zgodności z art.39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Z powołanego w skardze kasacyjnej art. 8 k.p.a. obejmującego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa istotne znaczenie dla dalszych rozważań ma wynikająca z niej zasada przewidywalności działania organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z zasady tej wynika, że określone zachowania prawne organu w sprawach danego rodzaju, nie mogą ulec nagłej zmianie bez uzasadnionej przyczyny. Jeżeli więc organ rozpatrywał przedkładane mu wnioski w określony sposób (kierując się konkretnym rozumieniem normy prawnej w danych okolicznościach faktycznych), to zmiana tego stanowiska, bez uzasadnienia przyczyny, może stanowić naruszenie art. 8 k.p.a. Tym samym ogólnie rzecz ujmując, wahania poglądów prawnych wyrażanych w decyzjach organu administracji publicznej, kierowanych do tego samego podmiotu oraz na tle takich samych stanów faktycznych i tożsamej podstawie prawnej, mogą być uznane za naruszenie zasady z art. 8 k.p.a. Dotychczasowy wywód nie oznacza, że organ nie jest uprawniony do zmiany dotychczas prezentowanego w decyzjach stanowiska, jednakże, aby takie działanie pozostawało w zgodzie z art. 8 k.p.a. musi zostać wykazana uzasadniona przyczyna tej zmiany. W rozpoznawanej sprawie pozostaje bezsporne, że obiekt budowlany został usytuowany w pasie drogowym na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] października 1986 r. zezwalającej na jego budowę. W uzasadnieniu kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji organ stwierdził, że pozostawanie obiektu w pasie drogowym "odbyło się za zgodą zarządcy drogi, każdorazowo wyrażoną w drodze decyzji administracyjnych (zezwoleń na zajęcie pasa drogowego)". Zmiana stanowiska organu po kilkunastu latach została umotywowana w istocie tym, że ulica, przy której zlokalizowany jest kiosk "jest to jedyny dojazd do dużego szpitala klinicznego prowadzącego codzienne ostre dyżury różnych oddziałów, w tym ratujących życie, winna być przejezdna bez jakichkolwiek nawet chwilowych zatrzymań ruchu" (opinia Komisji Bezpieczeństwa Ruchu). Z kolei obawa "chwilowych zatrzymań ruchu" wynikała z tego, że na skutek zmiany organizacji ruchu polegającej na "wydzieleniu słupkami przeszkodowymi ciągów pieszych" wyeliminowano możliwość "nawet chwilowego zatrzymania pojazdu na chodniku", a tym samym wykluczona została "możliwość dojazdu do kiosku i zatrzymania pojazdu w celu dokonania zaopatrzenia bez naruszania przepisów prawa o ruchu drogowym". Przenosząc motywy negatywnej dla skarżącej decyzji na ustalenia stanu faktycznego podkreślenia wymaga, że jego istotne elementy, to zarówno przyjęcie, że ulica, przy której usytuowany jest kiosk, stanowi jedyny dojazd do szpitala, jak i przyjęcie, że nie istnieje inna możliwość dojazdu celem zaopatrzenia kiosku, w którym prowadzona jest sprzedaż lodów, niż właśnie ulicą R. W. Do istotnych elementów stanu faktycznego należy zaliczyć także "zmianę organizacji ruchu" polegającą na "wydzieleniu słupkami ciągów pieszych". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żaden z przyjętych elementów stanu faktycznego nie może zostać uznany za niesporny, a tym samym zaskarżona decyzja zapadła bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a zatem z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Niedostrzeżenie tych uchybień przez Sąd I instancji przesądza o tym, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., co trafnie wytknięto w skardze kasacyjnej. Odnosząc się najpierw do ustalenia, że ulica R. W. stanowi jedyny dojazd do szpitala zauważyć należy, że skarżąca konsekwentnie w postępowaniu administracyjnym wykazywała, że dojazd do szpitala jest możliwy ulicą P. Nadto wskazywała, że z uwagi na ograniczenie prędkości wprowadzone na ulicy W., oraz dłuższą trasę, jaką muszą pokonać karetki korzystające z dojazdu tą ulicą, to właśnie ulica P. jest wykorzystywana do dojazdu do szpitala. Twierdzeń skarżącej nie zweryfikowano, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro odmowę zezwolenia uzasadniono właśnie tym, ze ulica W. stanowi "jedyny dojazd". Za zupełnie dowolne z kolei należy uznać przyjęcie, że zaopatrzenie lodziarni może odbywać się jedynie od ulicy R. W. Z akt sprawy nie sposób wywieść na podstawie, jakich dowodów organ ustalił tę okoliczność, a w związku, z czym przyjął, że obsługa komunikacyjna związana z zaopatrzeniem kiosku spowoduje "utratę drożności ruchu komunikacyjnego na tym istotnym odcinku drogi". Skarżąca w skardze kasacyjnej podniosła, że zaopatrzenie kiosku "odbywa się od zaplecza, a nie od ulicy R. W.". Jeżeli nawet nie podnosiła tego w postępowaniu administracyjnym, to nie zwalniało to organu od wykazania przyjętej tezy, tak aby nie można było mu zarzucić dowolności w ramach naruszenia art. 80 k.p.a. i naruszenia omówionej już zasady przewidywalności jego działania, wynikającej z treści art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu ocenionej przez Sąd I instancji decyzji podniesiono również, że doszło do "zmiany organizacji ruchu" przez wydzielenie słupkami przeszkodowymi ciągów pieszych. Ta okoliczność, jak należy domniemywać, miała wpływ na ustalenie, że istnieje potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu w czasie zaopatrywania lodziarni. Pomijając wyżej omówioną kwestię związaną z dowolny przyjęciem, że zaopatrzenie kiosku odbywa się od ulicy W., stwierdzić należy, że w aktach sprawy znajduje się materiał fotograficzny, z którego wynika, że obok lodziarni nie tylko nie usytuowano słupków, przeszkodowych, ale że są tam miejsca parkingowe. W skardze kasacyjnej oprócz omówionych już przepisów, w obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono nadto naruszenia art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a., jednakże jej autor nie podjął nawet próby ich uzasadnienia, co sprawia, że zarzuty te nie poddają się kontroli merytorycznej. Stosownie bowiem do art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być skonstruowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, uznanymi przez autora skargi kasacyjnej za naruszone. Winno ono też być na tyle precyzyjne, aby pozwalało na sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności, bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem. W sytuacji, w której w skardze kasacyjnej nie uzasadniono podniesionego zarzutu, jego ocena z uwagi na zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej granicami, ustanowioną w art. 183 § 1 p.p.s.a. nie jest możliwa. Natomiast za przedwczesny, wobec braku wyczerpujących ustaleń koniecznych do subsumcji, należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490) orzekł jak w sentencji.