III SA/Wr 445/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Pęk, Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis, Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) we W. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w sprawie przyznania L. W. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2011 r. w zmniejszonej wysokości. Postępowanie o przyznanie płatności bezpośredniej i rolnośrodowiskowej na 2011 r. wszczęto na wniosek rolnika, L. W. W sekcji VII. Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych wniosku zadeklarował on 17 działek ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w woj. d., powiecie s., gminach S. i S., obrębach P., K., M., C., . i S. W sekcji VIII. Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych zadeklarował 13 działek rolnych A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L Ł do jednolitej płatności obszarowej (JPO) o łącznej powierzchni [...] ha. Działki rolne Cl, Dl, El, FI, II, Łl zgłoszone do uzupełniającej płatności podstawowej (UPO) o łącznej powierzchni [...] ha oraz działki Al, BI, KI zgłoszone do płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych (ST) o powierzchni [...] ha. Do wniosku dołączono załączniki graficzne i zaświadczenie o średniorocznym stanie owiec matek rasy merynos polski w okresie od [...] marca 2010 r. do stycznia 2011 r., w liczbie [...] szt. Gospodarstwo wytypowano do kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej, przeprowadzonej dniach [...] listopada 2011 r. przez inspektorów Biura Kontroli na Miejscu D. Oddziału Regionalnego ARiMR, z której sporządzono protokół nr [...]. Stwierdzono zawyżenie powierzchni działek rolnych C, E, H, Ł zadeklarowanych do płatności rolnośrodowiskowej wobec powierzchni stwierdzonej podczas kontroli na miejscu - kod pokontrolny [...]. Strona była obecna przy kontroli. W dniu [...] listopada 2011 r. strona złożyła zmianę do wniosku, na podstawie której podzieliła działki C, E, H, na działki C i O, E i N oraz H i M, nie zmieniając ich powierzchni. W dniu [...] lutego 2012 r. wydano decyzję I instancji, na mocy której przyznano stronie jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł, uzupełniającą płatność obszarową w wysokości [...] zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, płatność do upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych w wysokości [...] zł oraz płatność do owiec w wysokości [...] zł. Procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli na miejscu wyniosła dla jednolitej płatności obszarowej [...] % i dla uzupełniającej płatności obszarowej [...] %. Z uwagi na opisane zawyżenie powierzchni dla JPO przekraczające 3% i dla UPO przekraczające 2 ha dokonano pomniejszenia należnej płatności o wysokość dwukrotnej różnicy. Zastosowanie zmniejszeń płatności organ uzasadnił treścią art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Od decyzji strona wniosła odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. W odwołaniu zakwestionowała wskazane w decyzji powierzchnie poszczególnych działek rolnych podnosząc, iż bezpodstawnie pomniejszono płatności oraz nie uwzględniono wszystkich działek. Organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując stanowisko z uzasadnienia decyzji I instancji. Od decyzji II instancji L. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o jej uchylenie w całości i zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz formalnego poprzez błędną wykładnię i ich zastosowanie oraz brak ich zastosowania. Skarżący nie zgodził się z wynikami z kontroli na miejscu oraz pomniejszeniem płatności. Podniósł, że organ I instancji nie uwzględnił wszystkich zgłoszonych działek. Skarżący nie miał możliwości zapoznania się z raportem z czynności kontrolnych w celu wniesienia ewentualnych uwag. Organ przyjął bezpodstawnie, że będące w posiadaniu organu dane o powierzchni gruntów skarżącego są rzetelne i prawidłowe. Skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że działki [...],[...] oraz [...] (przed podziałem [...] działka rolna H, oraz [...] część działki [...], zadeklarowane we wniosku) zostały objęte inwestycją drogową pod nazwą "Mała Obwodnica S", a które skarżący posiadał i użytkował na dzień zgłoszenia wniosku o płatności. Do skargi dołączono kserokopie dokumentów z postępowania administracyjnego, którego przedmiotem były grunty skarżącego przeznaczone pod powyższą inwestycję drogową. W odpowiedzi na skargę organ podkreślił, że zarzuty skargi nie wnoszą nowych okoliczności i dowodów mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Argumenty skarżącego sprowadzają się do podtrzymania stanowiska zawartego w odwołaniu od decyzji I instancji. Zasadniczy spór przedmiotowej sprawy dotyczy zasadności wykluczenia z wniosku skarżącego powierzchni działek rolnych C, E, H, Ł o łącznej powierzchni 6,03 ha oraz działek rolnych [...],[...],[...] o łącznej powierzchni 3,67 ha, które zostały wykazane we wniosku o przyznanie płatności na 2011 r. Organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawach przyznania płatności obszarowych, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ma charakter wnioskowy, czyli jest wszczynane na wniosek zainteresowanego. Wniosek o przyznanie płatności zawiera oświadczenia i zobowiązania związane z płatnością. Oświadczenia obejmują głównie powierzchnię działek ewidencyjnych, co do których rolnik ubiega się o płatności oraz informację o sposobie wykorzystania działek rolnych. Szczegółowe wymagania odnośnie wniosków dotyczących przyznania płatności obszarowych, określa w rozporządzeniu minister właściwy do spraw rolnictwa, mając na względzie zabezpieczenie przed nieuzasadnionym przyznawaniem płatności. Wzór formularza zawiera rubryki, których prawidłowe wypełnienie przez wnioskodawcę umożliwia organowi ustalenie okoliczności faktycznych, które zdaniem ubiegającego się o dopłatę uzasadniają przyznanie dopłaty w określonej wysokości. Dane wniosku mają umożliwiać weryfikację ich prawdziwości. To właśnie na organie ciąży obowiązek sprawdzenia, czy rolnik we wniosku o przyznanie płatności wskazał wszystkie dane. Przepisy procedury administracyjnej odnoszące się do podania nie obarczają natomiast organu obowiązkiem dopilnowania, aby wniosek (podanie) w stopniu optymalnym uwzględniał interesy ekonomiczne strony wynikające z przepisów prawa. Organ powołał art. 26 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, według którego kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadzane są w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Kontrola na miejscu przeprowadzona w gospodarstwie skarżącego wykazała, że powierzchnia: działki rolnej [...] wynosi [...] ha wobec deklarowanej [...] ha; działki [...] wynosi [...] ha wobec deklarowanej [...] ha; działki rolnej [...] wynosi [...] ha wobec deklarowanej [...] ha; działki rolnej [...] wynosi [...] ha wobec deklarowanej [...] ha. Z dokumentacji w aktach sprawy (w tym raportów) wynika, iż istnieją rozbieżności w powierzchni deklarowanej we wniosku i stwierdzonej przez organ. Z danych w raporcie z czynności kontrolnych odnośnie działek rolnych [...],[...] i [...] wynika, że pomniejszenie powierzchni użytkowanej rolniczo zostało spowodowane robotami ziemnymi, wykonywanymi w obrębie deklarowanych działek. Na działce Ł inspektorzy terenowi stwierdzili mniejszą powierzchnię niż wnioskowała Strona. Skarżący został powiadomiony o kontroli w dniu [...] listopada 2011 r. i był obecny podczas czynności kontrolnych. Jest to udokumentowane w tabeli VII i VIII raportu z czynności kontrolnych. Skarżący nie zgłosił umotywowanych zastrzeżeń do wyników z kontroli w trybie art. 31 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Mając to na względzie organ nie zgodził się z zarzutem skarżącego, jakoby nie miał on możliwości zapoznania się z wynikami kontroli oraz wniesienia ewentualnych uwag. Czynności kontrolne w gospodarstwie rolnym skarżącego zostały utrwalone w raporcie z czynności kontrolnych. Organ przytoczył pogląd z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 492/07), w którym Sąd ten podkreślił znaczenie protokołu z czynności kontrolnych dla ustalenia rzeczywistego areału gruntów rolnych w postępowaniu z wniosku o przyznanie płatności. Organ w związku z tym stwierdził, że dowodom z protokołu kontroli - z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi) i bezstronne, należy co do zasady przypisać przymiot wiarygodności. Podejmując rozstrzygnięcie organ mając na względzie wyniki kontroli na miejscu, przyznał płatność pomniejszoną o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku ([...] ha), a powierzchnią stwierdzoną [...] ha). Jest to czynność prawidłowa w świetle art. 58 zdanie pierwsze rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, który stanowi, że jeśli obszar stwierdzony, który spełnia wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy dla płatności obszarowej oraz gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi powyżej 2 ha lub 3%, ale nie więcej niż 20% stwierdzonego obszaru, wówczas kwota, jaka ma być przyznana, zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Organ II instancji utrzymał więc w mocy zaskarżoną decyzję I instancji. Organ stwierdził, że wyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy, a szczegółowa analiza zapisów raportu z czynności kontrolnych wskazuje, że kontrolę przeprowadzono w sposób prawidłowy. Według organu II instancji niezasadne jest uznanie wykluczonych powierzchni działek rolnych [...],[...] zadeklarowanych na działkach ewidencyjny objętych inwestycją drogową. Składając wniosek o przyznanie płatności producent rolny zobowiązuje się m.in. do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o każdym fakcie, mającym wpływ na nienależne lub nadmierne przyznawanie płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności oraz o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, w szczególności, jeżeli zmiana dotyczy: wykorzystania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw, przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego. Odstąpienie od sankcji przy przedeklarowaniu gruntów jest jedynie możliwe w przypadkach określonych w art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, który en stanowi, że obniżki i wyłączenia z rozdziału 1 nie mają zastosowania, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości (ust. 1). Obniżki i wyłączenia przewidziane w rozdziale 1 nie mają zastosowania w odniesieniu do tych części wniosku, co do których rolnik poinformował właściwy organ na piśmie o nieprawidłowości lub dezaktualizacji wniosku od czasu złożenia, pod warunkiem, że rolnika nie powiadomiono o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że ten organ nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. Informacje podane przez rolnika określone w akapicie pierwszym powodują, że wniosek pomocowy jest dostosowywany do rzeczywistej sytuacji (ust. 2). Według organu możliwość odstąpienia od przewidzianych w rozporządzeniu zmniejszeń i wykluczeń wynikająca z cytowanych przepisów nie występuje w badanej sprawie. Producent nie zgłosił bowiem organom Agencji, że wystąpiły jakiekolwiek okoliczności, które mogły mieć wpływ na zmianę powierzchni działek rolnych wskazanych we wniosku. Niemożliwe jest również skorzystanie z niezastosowania zmniejszeń i wykluczeń co do płatności na podstawie art. 73 ust. 2 rozporządzenia. W rozpatrywanej sprawie dopiero do skargi złożono dokumenty na okoliczność przeznaczenia pod inwestycję drogową części działek ewidencyjnych zgłoszonych do płatności. Organ dodał, że zgodnie z art. 12 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, producent rolny ma obowiązek podania szczegółowych danych umożliwiających identyfikację wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, ich powierzchnię wyrażoną w hektarach, z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, lokalizację oraz użytkowanie. Obowiązek ten dotyczy podania danych na gruncie w stanie faktycznym. Skarżący tego nie uczynił. Biorąc to pod uwagę organ uznał, że wniosek o oddalenie skargi jest zasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Sąd stwierdził powołane przez skarżącego naruszenia prawa. Skarga zasługuje zatem na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy, powołaną przez organy orzekające, jest art. 58 zdanie pierwsze rozporządzenia misji (WE) Nr 1122/2009, który stanowi, że jeśli obszar stwierdzony, który spełnia wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy dla płatności obszarowej oraz gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi powyżej 2 ha lub 3%, ale nie więcej niż 20% stwierdzonego obszaru, wówczas kwota, jaka ma być przyznana, zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Oceniając rozstrzyganą sprawę jedynie z punktu widzenia rachunkowego, opierając się o wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach 8 – 10 listopada 2011 r., w wyniku której wykazano wskazane przekroczenie obszaru deklarowanego w stosunku do obszaru stwierdzonego, uwzględniając art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.), można by przyjąć, że organ zasadnie odmówił przyznania żądanej płatności bezpośredniej w pełnej wysokości. Sąd stwierdza jednak, że w toku postępowania nastąpiło istotne uchybienie przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. Artykuł 28 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że rolnik może podpisać raport w celu zaświadczenia o swojej obecności przy kontroli oraz dodać do niego swoje spostrzeżenia. W przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię raportu z przeprowadzonej kontroli. Jeżeli kontrole wykazują nieprawidłowości, umożliwia się rolnikowi podpisanie raportu z kontroli, zanim właściwe władze wyciągną wnioski z jej wyników o możliwych zmniejszeniach płatności lub wykluczeniach z płatności. W rozpatrywanej sprawie skarżący nie otrzymał kopii raportu z kontroli. Uniemożliwiło mu to skorzystanie z uprawnienia przysługującego mu na podstawie art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach z dnia 26 stycznia 2007 r., według którego, gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami kontroli zawartymi w raporcie, to może zgłosić do nich umotywowane zastrzeżenia na piśmie dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu. Sąd stwierdza, że w ten sposób organy orzekające naruszyły przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Nie wyjaśniły bowiem istotnych okoliczności faktycznych sprawy, wyrażających się w szczególności w ustaleniu przyczyn rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez skarżącego do płatności, a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu wszystkich okoliczności sprawy z poszanowaniem zagwarantowanych przepisami proceduralnymi praw strony postępowania należy uwzględnić przedstawione wytyczne Sądu, a w szczególności konieczność przeprowadzenia postępowania z udziałem skarżącego. Orzeczenie zamieszczone w punkcie II znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a.