VII SA/Wa 1906/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant ref. staż. Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wszczął postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w związku z realizacją przebudowy i rozbudowy budynku przy ul. [...] w [...]o pawilon rekreacyjny z basenem, taras i schody zewnętrzne, przebudowy budynków gospodarczych oraz zmiany sposobu użytkowania części powierzchni budynku z funkcji mieszkalnej na biurową na działce ewid. nr [...],[...] i [...]w obrębie [...]. W trakcie toczącego się postępowania w dniu [...] listopada 2010 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo Dyrektora Muzeum [...], z którego wynikało, iż prace wyburzeniowe, dotyczące budynku przy ul. [...], które nie były objęte pozwoleniem na budowę, w dalszym ciągu trwają. Dnia [...]listopada 2010 r. wpłynęła kopia decyzji [...]Konserwatora Zabytków nr [...], którą nakazano inwestorowi wstrzymać przedmiotowe prace z rygorem natychmiastowej wykonalności. Następnie [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków zawiadomieniem z dnia [...]listopada 2010 r. wszczął postępowanie administracyjne z urzędu w sprawie wpisania do rejestru zabytków budynku mieszkalnego dawnych [...], wzniesionego ok. 1900 r., położonego w [...]przy ul. [...]. Wobec podjęcia postępowania w przedmiotowej sprawie przez organ konserwatorski oraz z uwagi na fakt, że zgodnie z zasadą dotyczacą właściwości organów, decyzja w tej samej sprawie nie może być wydana przez więcej niż jeden organ, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uznał, że dalsze prowadzenie postępowania jest bezzasadne i na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) decyzją z dnia [...]listopada 2010 r., nr [...], umorzył postepowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu z urzędu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], stwierdził nieważność ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]listopada 2010 r., nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie wykonywania robót budowlanych z odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...]na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 162, poz. 1568 ze zm.), "ustawa nie narusza w szczególności przepisów o muzeach, o bibliotekach, o języku polskim, Prawa ochrony środowiska, o ochronie przyrody, o gospodarce nieruchomościami, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, o ochronie danych osobowych i o ochronie informacji niejawnych. Wskazał, że tryby postępowania w ww. ustawie nie są konkurencyjne w stosunku do przepisów Prawa budowlanego i brak jest przeszkód prawnych do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego. Z tego względu organ nadzorczy uznał, iż konieczne jest stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 105 k.p.a., poprzez uznanie bezprzedmiotowości postępowania, podczas gdy stan faktyczny sprawy jasno wskazywał na konieczność prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego (istotne odstępstwa od projektu budowlanego). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]lipca 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań P. [...]Sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. Motywując rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż organ powiatowy w sposób przedwczesny rozstrzygnął o umorzeniu prowadzonego przed nim postępowania, kierując się wprawdzie zasadą pierwszeństwa organu administracji publicznej posiadającego specjalistyczne kompetencje, ale przy tym całkowicie ignorując fakt, że w przedmiotowej sprawie nie można ex post wykluczyć możliwości władczej interwencji organów nadzoru budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że znaczne podobieństwo przepisów art. 43 i art. 45 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., nr 156, poz. 1118, ze zm.) rodzi wątpliwości co do możliwości orzekania przez organy nadzoru budowlanego w stosunku do obiektów objętych ochroną konserwatorską. Wskazał także, że podstawowym celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, natomiast podstawowym celem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 43 i art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest ochrona wartości historycznej obiektu zabytkowego. Organ powołał także art. 2 Prawa budowlanego oraz zaznaczył, iż przywołany przepis w sposób wyraźny stanowi, że pomiędzy przepisami Prawa budowlanego i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zachodzi relacja konkurencji. Wskazał, że w doktrynie prawa powszechnie przyjmuje się, że przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami mają charakter lex specialis względem przepisów ustawy Prawo budowlane. Z tego charakteru przepisów należy też wywodzić pierwszeństwo organów ochrony zabytków do orzekania w zakresie powierzonych im kompetencji dotyczących robot budowlanych prowadzonych na terenie zabytków nieruchomych. Podkreślił, jednak, że zgodnie z orzecznictwem sadowoadministracyjnym wpisanie określonego obiektu budowlanego do rejestru zabytków nieruchomych nie wyłącza go spod działania przepisów Prawa budowlanego. Zaznaczył, iż podobnie art. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zawiera sformułowanie: "ustawa nie narusza w szczególności przepisów" oznacza, że wskazane wyżej przepisy mają względem komentowanej regulacji charakter swoistych leges speciales. Zasadne jest postrzeganie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jako lex generalis w takim znaczeniu, że normuje ona zbiorczo główny zrąb zagadnień związanych z ochroną zabytków i opieką nad zabytkami, tworząc ramy prawne dla krajowego systemu wspomnianej opieki i ochrony, ale przy poszanowaniu specyfiki poszczególnych regulacji sektorowych. Organ zwrócił także uwagę, iż w świetle wyraźnego brzmienia art. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, niedopuszczalna jest taka interpretacja jej postanowień, która w efekcie prowadziłaby do wypaczenia istoty czy wręcz podważenia zasadności istnienia instytucji lub konstrukcji normatywnych wprowadzonych przepisami innych ustaw. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lipca 2012 r. złożyła P. [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...], wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Strona skarżąca podniosła, iż organy administracji obu instancji naruszyły art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 oraz art. 19 i 6 k.p.a. w związku z art. 51 Prawa budowlanego oraz art. 44 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, błędnie stosując przepis kodeksu postępowania administracyjnego, formułujący przesłankę nieważności. Skarżący wskazał, że wydanie decyzji ocenianej w postępowaniu nieważnościowym, będącym przedmiotem oceny sądu administracyjnego rozpatrującego niniejszą skargę, było następstwem rozstrzygnięciu wątpliwości wynikającej z niejasności relacji przepisów Prawa budowlanego do przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez zastosowanie reguły interpretacyjnej: lex specialis derogat legi generali, którą można było - wobec poglądów doktryny - zastosować. Wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o tak ustaloną podstawę prawną, zdaniem skarżącego, nie można zaś kwalifikować jako rażące naruszenie prawa, a tym samym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej i zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach. Jednym z takich przypadków jest sytuacja, w której organ wydający decyzję rażąco naruszył prawo. O rażącym charakterze naruszenia prawa powinien decydować jego ciężar gatunkowy i bezsporne ustalenie oczywistego przekroczenia przepisów prawa. Dlatego czynności procesowe składające się na treść tego postępowania powinny być podejmowane przez organy w sposób szczególnie wnikliwy i rzetelny. Podkreślenia wymaga, że aby stwierdzić nieważność decyzji, nie wystarczy ustalenie naruszenia prawa w toku postępowania prowadzonego przez organ, lecz należy jednoznacznie stwierdzić, że naruszenia te mają charakter kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 k.p.a. Ponadto przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno być ustalenie istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie rozstrzyganie sprawy co do istoty, a zatem nieprowadzenie nowego postępowania wyjaśniającego w celu skompletowania dowodów składających się na całość stanu faktycznego będącego podstawą wydania decyzji merytorycznej, lecz ocena, czy organ dysponując zgromadzonym materiałem dowodowym w dacie wydawania weryfikowanej decyzji mógł podjąć określone rozstrzygnięcie nie naruszając w oczywisty sposób przepisów prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił, że badana w trybie nadzorczym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]listopada 2010 r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Została ona bowiem wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 105 § 1 k.p.a., pozwalającego na umorzenie postępowania administracyjnego ze względu na jego bezprzedmiotowość. Zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania jeżeli postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. W doktrynie jak i orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygniecie jej co do istoty. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, ale zawsze oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Decyzja o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co w niniejszym przypadku nie zachodzi. Stwierdzić należy, iż podstawą do umorzenia postępowania nie może stanowić wpisanie obiektu do rejestru zabytków czy fakt wszczęcia postępowania przez konserwatora zabytków, gdyż nie wyłącza to oceny obiektu budowlanego spod działania ustawy Prawo budowlanego. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], że podjęcie postępowania w przedmiotowej sprawie przez organ konserwatorski doprowadzi do naruszenia właściwości tego organu lub że zaistnieje przypadek, że wydałby on decyzję w tej samej sprawie, skoro zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami "ustawa nie narusza w szczególności przepisów o muzeach, o bibliotekach, o języku polskim, Prawa ochrony środowiska, o ochronie przyrody, o gospodarce nieruchomościami, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, o ochronie danych osobowych i o ochronie informacji niejawnych." Również art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To zaś oznacza jedynie tyle, że tryby postępowania w ww. ustawach: o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i Prawo budowlane nie są konkurencyjne i brak jest przeszkód prawnych do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego. Ze względu na to, że obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie może być objęty ochroną konserwatorską, zachodzi konieczność współstosowania dwóch równorzędnych ustaw, tj. ustawy Prawo budowlane i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co oznacza, że wydając decyzję w niniejszej sprawie, organ winien mieć na uwadze, iż do obiektów budowlanych objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy ustawy Prawo budowlane. Zatem, umorzenie postępowania w omawianej sprawie stanowiło rażące naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., spowodowało bowiem, że dana sprawa nie została rozstrzygnięta i tym samym nie został zrealizowany cel postępowania administracyjnego, którym jest załatwienie danej sprawy przez wydanie stosownego orzeczenia. Wobec czego, stwierdzić należy, że organy nadzoru zasadnie skorzystały z przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. regulacji i wyeliminowały kontrolowaną decyzję z obiegu prawnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.