II SA/Rz 886/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy – modernizacji napowietrznej linii elektroenergetycznej -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej następnie "K.p.a." po rozpatrzeniu odwołania A. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...] uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją organu pierwszej instancji umorzone zostało postępowanie w sprawie budowy - modernizacji napowietrznej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia zlokalizowanej na działkach nr 199 i 124/5 w D. stanowiących własność A. M. Podstawą tego rozstrzygnięcia było ustalenie, że przez wymienione działki przebiega napowietrzna linia elektroenergetyczna niskiego napięcia na słupach żelbetowych. Na budowę tej linii A. S.A. Oddział [...] posiada decyzję Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1985 r. (Nr [...], ostateczną w dniu 3 października 1985 r.) zatwierdzającą plan realizacyjny objęty załącznikiem nr 1 i udzielającą pozwolenia na przebudowę linii SN 30 kV [...] nr ewid. gr. według wykazu, z zobowiązaniem inwestora do realizacji budowy linii w oparciu o ustawę o powszechnej elektryfikacji. Z zapisu wskazanej decyzji wynika, że przedmiotowe pozwolenie wydane zostało na wniosek Zakładu Energetycznego [...] z dnia 19 czerwca 1985 r. Oświadczenie przedstawiciela A. S.A. Oddział [...] A. S. wskazuje, że w posiadaniu Spółki znajduje się jedynie wymieniona wyżej decyzja z dnia [...].08.1985 r. Z odpowiedzi uzyskanej z Urzędu Miejskiego [...] wynika zaś, że brak jest w jego archiwum dokumentów budowy linii energetycznej z 1985 r. w D. Działając zatem w oparciu o powołaną decyzję z dnia [...].08.1985 r. oraz ustawę z dnia 28 czerwca 1950 r. o powszechnej elektryfikacji wsi i osiedli (Dz. U. z 1954 r., Nr 32, poz. 135) PINB stwierdził, że budowa - modernizacja kontrolowanego odcinka linii elektroenergetycznej nie stanowiła samowoli budowlanej. W ocenie organu pierwszej instancji, brak natomiast posiadania kompletu dokumentów dotyczących budowy przedmiotowej linii przez A. S.A. Oddział [...] nie stanowi naruszenia przepisów, bowiem obowiązujące wówczas regulacje ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie nadkładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku przechowywania dokumentów jego budowy do końca jego użytkowania. Z tych względów PINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. umorzył przedmiotowe postępowanie. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się A. M. składając od niego odwołanie, w którym zarzuciła stronniczość, naruszenie prawa procesowego oraz ograniczenie możliwości wypowiadania się, wnosząc o uchylenie tego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. WINB uznał, iż postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, jak też kończąca go decyzja naruszają zasady określone w przepisach K.p.a. i decyzją z dnia [....] sierpnia 2012 r. uchylił kwestionowane rozstrzygnięcie, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszoinstancyjnemu. W ocenie organu odwoławczego, postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na zastosowanie prawa materialnego. Organ podkreślił, że PINB nie wyjaśnił, czy decyzja Naczelnika Urzędu Gminy [...] z dnia [...].08.1995 r. dotyczy budowy i modernizacji linii średniego napięcia SN 30 kV czy również linii niskiego napięcia. Treść tej decyzji wskazuje, że zatwierdza się nią plan realizacyjny objęty załącznikiem nr 1 i udziela pozwolenia na przebudowę linii SN 30 kV [...] nr ewid. gruntów wg wykazu, dlatego też nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, czy rozstrzygnięcie to dotyczy linii zlokalizowanej na działkach nr 124/5 i 199 w D. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynika także, czy przedmiotowa linia elektroenergetyczna jest linią o napięciu 15 kV czy 30 kV. WINB zarzucił także niewyjaśnienie jak przebiegała ta linia i jaki miała wygląd w trakcie budowy. Zwrócił uwagę, że jako dowód w sprawie mogłyby posłużyć zeznania świadków - poprzednich właścicieli działek nr 124/5 i 199 w D. WINB wskazał także na § 34 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.), zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego ma obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami, wprowadzonymi w toku wykonywania robót budowlanych. Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę, iż uzasadnienie kwestionowanej decyzji narusza art. 107 § 3 K.p.a. bowiem z jego treści nie można w żaden sposób wywnioskować, z jakiego powodu postępowanie w niniejszej sprawie zostało w istocie umorzone. Z powyższych względów stwierdzona została przedwczesność takiego rozstrzygnięcia. Decyzję WINB z dnia [...] sierpnia 2012 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. S.A., wnosząc o jej uchylenie w całości z powodu naruszenia przepisów postępowania, a to art. 75 § 1, art. 77 § 1 i § 3, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a. W ocenie strony skarżącej, naruszenie to polega na wyprowadzeniu błędnego wniosku o braku podstaw do umorzenia postępowania wobec niewystarczającego materiału dowodowego sprawy, co wynika raczej z niezrozumienia treści decyzji, nie zaś wątpliwości natury dowodowej. Spółka podniosła, że jeśliby jednak uznać za prawidłowe rozstrzygnięcie organu podjęte na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., to organ winien był zlecić wykorzystanie szerszego katalogu środków dowodowych dla ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy. Konieczne byłoby, w ocenie strony skarżącej, zasięgnięcie dowodu z opinii biegłego ze specjalnością budownictwa energetycznego (do oceny treści decyzji i ustalenia związku z istniejącą na nieruchomości infrastrukturą techniczną), jak też przesłuchanie w charakterze świadków pracowników firmy budowlanej wykonujących tę linię oraz pracowników skarżącej Spółki, którzy dokonywali technicznego sprawdzenia i włączenia linii do eksploatacji bądź też zajmowali się jej techniczną eksploatacją. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu skarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 5 października 2012 r. uczestniczka postępowania A. M. wyraziła swoje stanowisko w sprawie. Podniosła mianowicie, że na skutek złożonego przez nią wniosku PINB wszczął dwa postępowania, mianowicie jedno dotyczące bezpieczeństwa przedmiotowej linii elektroenergetycznej, drugie zaś jej legalności. W sprawie bezpieczeństwa linii wydana została przez PINB decyzja, od której złożono odwołanie, a jego rozpatrzenie będzie miało wpływ na wynik niniejszej sprawy. W ocenie wyżej wymienionej, przedmiotowa linia powstała nielegalnie i może stanowić zagrożenie życia i mienia, co jest wystarczające do wydania decyzji o rozbiórce. A. M. zarzuciła, iż organ nie uwzględnił żadnego z przedkładanych przez nią do sprawy dowodów. Jej zdaniem, powołanie na świadków sugerowanych w skardze osób - pracowników strony skarżącej nie przyczyni się do wyjaśnienia kwestii legalności posadowienia linii elektroenergetycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 powoływanej dalej jako p.p.s.a.), lub stwierdzenia nieważności w przypadku zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 KPA (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten daje więc podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Dokonując kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Sąd uznał, że nie narusza ona przepisów prawa. Podstawą rozstrzygnięcia organu II instancji stanowił przepis art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten przewiduje dla organu odwoławczego, przy rozpoznaniu odwołania, możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ I instancji decyzją z dnia [...].04.2012 r. umorzył postępowanie w sprawie budowy - modernizacji napowietrznej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia zlokalizowanej na działkach nr 199 i 124/5 w D., stanowiących własność A. M. unając, że z uwagi na posiadanie przez inwestora decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1985 r. zatwierdzającej plan realizacyjny objęty załącznikiem nr 1 i udzielającą pozwolenia na przebudowę linii SN 30 kV [...] nr ewid. gr. według wykazu, z zobowiązaniem inwestora do realizacji budowy linii w oparciu o ustawę o powszechnej elektryfikacji, wykonana inwestycja nie miała charakteru samowoli budowlanej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję organu I instancji wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na zastosowanie prawa materialnego. Organ I instancji nie wyjaśnił, czy decyzja Naczelnika Urzędu Gminy [...] z dnia [...].08.1995 r. dotyczyła budowy i modernizacji linii średniego napięcia SN 30 kV czy również linii niskiego napięcia. Ponadto, zdaniem organu II instancji treść wskazanej wyżej decyzji wskazuje, że zatwierdza się nią plan realizacyjny objęty załącznikiem nr 1 i udziela pozwolenia na przebudowę linii SN 30 kV [...] nr ewid. gruntów wg wykazu, ale nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, czy rozstrzygnięcie to dotyczy linii zlokalizowanej na działkach nr 124/5 i 199 w D. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynika także, czy przedmiotowa linia elektroenergetyczna jest linią o napięciu 15 kV czy 30 kV. WINB zarzucił także niewyjaśnienie jak przebiegała ta linia i jaki miała wygląd w trakcie budowy. Organ ten nie przesądzając kierunku rozstrzygnięcia sprawy wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Stanowisko organu II instancji jest w pełni uzasadnione. Organ I instancji nie zebrał w sprawie pełnego materiału dowodowego, który pozwoliłby z dużym stopniem prawdopodobieństwa przyjąć, że decyzja Naczelnika Urzędu Gminy [...] z dnia [...].08.1995 r. dotyczyła budowy i modernizacji linii energetycznej przebiegającej przez działki nr 124/5 i 199 w D. Braki w materiale dowodowym nie pozwalają się odnieść w sposób precyzyjny do stanowiska uczestniczki postępowania A. M., która twierdzi, że posiadane przez nią dokumenty wskazują, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie dotyczy linii niskiego napięcia, a wewnętrzna mapa, którą dysponuje strona skarżąca wskazuje na inny przebieg planowanej linii w stosunku do rzeczywistości. W takiej sytuacji stwierdzić należy, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (przede wszystkim art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Do wydania w sprawie prawidłowej decyzji niezbędnym jest uzupełnienie materiału dowodowego w sposób umożliwiający precyzyjne ustalenie, czy decyzja Naczelnika Urzędu Gminy [...] z dnia [...].08.1995 r. dotyczyła również budowy i modernizacji linii energetycznej przebiegającej przez działki nr 124/5 i 199 w D. Zaznaczyć należy, że organ II instancji nie ograniczył stron w zakresie możliwych inicjatyw dowodowych. Wprost przeciwnie, odwołał się do przepisu art. 75 § 1 K.p.a., który nakazuje dopuścić jak dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przykładowo organ wskazał na możliwość przeprowadzenia dowodu z dokumentów, zeznań świadków, opinii biegłych, czy oględzin. Nie ma więc żadnych przeszkód, by dowody wskazywane przez stronę skarżącą w skardze, jeżeli przyczynią się do wyjaśnienia sprawy, zostały przez organ przeprowadzone. Mając na uwadze powyższe okoliczności, a w szczególności fakt, iż wydając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszył przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po myśli przepisu art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.