II GSK 1280/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 7 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2318/12 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza do M. T. na rzecz Ministra Środowiska 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 28 lutego 2013r., sygn. akt VI SA/Wa 2318/12, oddalił skargę M. T. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2012 r., nr [...], umarzającą postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie granitu. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Marszałek Województwa D. udzielił S. K. S. M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. koncesji na wydobywanie granitu z części złoża "[...]" położonego w m. S., gmina S., powiat [...], województwo [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. T., E. Ł. – L. i A. L. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Minister Środowiska umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.). W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że wnoszący odwołanie od decyzji koncesyjnej wywodzą swój interes prawny do jej zaskarżenia z tytułu posiadania nieruchomości, tj. działek [...] we wsi [...] Gm. [...], znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu górniczego wyznaczonego koncesją. Wskazując na treść art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981), Minister Środowiska stwierdził, że właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się poza granicami projektowanego lub istniejącego obszaru górniczego nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu koncesyjnym odnoszącym się do tego obszaru. Organ wskazał, iż skarżący, będący właścicielami nieruchomości położonych poza wyznaczonym koncesją obszarem górniczym nie mają statusu strony w niniejszym postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. M. T. wniosła o uchylenie powyższej decyzji, o wstrzymanie jej wykonania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż w przypadku wniesienia odwołania przez podmiot niebędący stroną postępowania administracyjnego właściwym sposobem zakończenia procedury odwoławczej jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w drodze postanowienia, w trybie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. Nie było zaś podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego z powyższej przyczyny. M. T. stwierdziła ponadto, że w odwołaniu od decyzji I instancji, wraz z innymi mieszkańcami nieruchomości sąsiadującej z ustalonym decyzją obszarem górniczym i terenem górniczym, przekonująco wykazała istnienie interesu prawnego, dającego jej legitymację do udziału w postępowaniu koncesyjnym na prawach strony. Podkreśliła, że odkrywkowa eksploatacja złóż granitu, przy użyciu materiałów wybuchowych, zagraża bezpośrednio zarówno mieniu mieszkańców przyległych siedlisk, jak i bezpieczeństwu przebywających tam osób. Skarżąca powołała się na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2003 r., w której uchylono decyzję koncesyjną Wojewody W. z powodu niedopuszczenia skarżącej i innych mieszkańców wymienionych działek do udziału w postępowaniu koncesyjnym w charakterze strony. Zdaniem M. T. sprawa koncesji na eksploatację złoża "[...]" jest tą samą sprawą, w której wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października z 2006 r., sygn. akt II GSK 146/06. Identyczny jest przedmiot i lokalizacja koncesji, osoba wnioskodawcy oraz krąg osób zainteresowanych udziałem w postępowaniu koncesyjnym w charakterze stron. Zdaniem skarżącej, organy koncesyjne obu instancji związane są oceną prawną Sądu zawartą w powyższym wyroku w zakresie jej legitymacji procesowej. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, że w sytuacji wniesienia odwołania przez podmiot niebędący stroną postępowania administracyjnego, organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania. W tym zakresie powołał się na uchwałę Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, w myśl której, w przypadku ustalenia w toku postępowania odwoławczego braku interesu prawnego u podmiotu odwołującego się, zachodzi konieczność wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem WSA, stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Za prawidłowe Sąd uznał stanowisko organu, że odwołujący się od decyzji o udzieleniu koncesji, w tym również skarżąca M. T., nie legitymują się statusem strony w niniejszym postępowaniu koncesyjnym. Skarżąca jest bowiem właścicielem nieruchomości (działek [...] oraz [...]) położonych nie tylko poza wyznaczonym obszarem górniczym, ale również poza projektowanym terenem górniczym. Sąd stwierdził, że organ prawidłowo przyjął, iż w sprawie ma zastosowanie art. 41 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego, zgodnie z którym stronami postępowań prowadzonych na podstawie niniejszego działu nie są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się poza granicami projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejscami wykonywania robót geologicznych. W związku z powyższym postępowanie odwoławcze należało umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. WSA stwierdził, iż ustawa z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze z dniem 1 stycznia 2012 r. wprowadziła nowy model określania strony w postępowaniu koncesyjnym, regulowany treścią art. 41 ust. 2. Na mocy powyższej regulacji krąg stron postępowania koncesyjnego został zawężony. Organ, ustalając uczestników postępowania w przedmiocie udzielenia koncesji, ma obowiązek respektować powołany przepis. Sąd I instancji wskazał, iż nie może czynić organowi zarzutu nierozważenia w rozpoznawanej sprawie relacji pomiędzy art. 41 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego i art. 28 k.p.a. Rozstrzygnięcie organu winno bowiem być wydane w oparciu o przepisy mające zastosowanie w sprawie, a zatem również z uwzględnieniem art. 41 ust. 2. Sąd I instancji podkreślił, że skoro ustawa Prawo geologiczne i górnicze reguluje kwestię dostępu właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości do udziału w postępowaniu koncesyjnym, to nie może o tym dostępie przesądzać kodeksowe kryterium interesu prawnego. Przepis szczególny, jakim jest art. 41 ust. 2 p.g.g. wyłącza zatem zastosowanie przepisu ogólnego, czyli art. 28 k.p.a. WSA nie podzielił również poglądu skarżącej, iż organ przy rozpoznawaniu sprawy był związany wyrokiem NSA z dnia 4 października 2006 r. o sygn. akt II GSK 146/06. Wyjaśniając powyższe, WSA stwierdził, że ocena prawna i wskazania odnośnie dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu tracą moc wiążącą w razie zmiany stanu prawnego, zmiany istotnych okoliczności faktycznych, wzruszenia orzeczenia w przewidzianym do tego trybie oraz z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego. Z uwagi zatem na fakt, iż od czasu wydania wskazanego wyroku NSA zmienił się stan prawny, gdyż z dniem 1 stycznia 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, zastępując ustawę z dnia 4 lutego 1994 r., ani organ, ani Sąd I instancji nie były związane oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku NSA z dnia 4 października 2006 r. II Skargę kasacyjną złożyła M. T. Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego w obu instancjach, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a./ w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów powszechnych, a także art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3 i art. 78 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), w szczególności na skutek wadliwej interpretacji przepisu art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (powoływanej dalej jako: p.g.g.), w szczególności na skutek uznania, iż przepis ten jako lex specialis deroguje w niniejszej sprawie przepis art. 28 k.p.a., który z tej przyczyny nie może jakoby mieć zastosowania przy ustalaniu legitymacji skarżącej do udziału w postępowaniu koncesyjnym w charakterze strony; 2. istotne dla wyniku sprawy naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych), a w szczególności: a) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 134, art. 127 §, art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. na skutek nieuwzględnienia zarzutu bezpodstawnego i wadliwego umorzenia przez organ postępowania odwoławczego, mimo iż postępowanie w niniejszej sprawie nigdy nie stało się bezprzedmiotowe, b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6-10 i art. 28 k.p.a. oraz z art. 41 ust. 2 p.g.g. na skutek oddalenia skargi na decyzję Ministra Środowiska nr [...] z dnia [...] września 2012 r. mimo wykazania przez skarżącą, iż decyzja ta jest niezgodna z prawem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej M. T. wskazała na poprzednie wyroki WSA i NSA dotyczące tej samej sprawy. Wyraziła swoje negatywne stanowisko odnośnie treści art. 41 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego uznając, że jest on wymierzony przeciwko wąskiej i wyraźnie oznaczonej kategorii podmiotów. W ocenie kasatorki powołany przepis nie może derogować ogólnie obowiązującej definicji strony z art. 28 k.p.a. i w razie kolizji musi ustąpić przepisowi kodeksowemu. Odnosząc się do kwestii umorzenia postępowania odwoławczego strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że wyłączną przesłanką umorzenia postępowania jest jego bezprzedmiotowość. Postępowanie koncesyjne może stać się bezprzedmiotowe jedynie w wyniku cofnięcia wniosku koncesyjnego przez przedsiębiorcę, bądź wówczas, gdy ubiegający się o koncesję przedsiębiorca przestanie istnieć. W związku z powyższym, w przypadku braku legitymacji po stronie odwołującego się należało uznać za niespełnione warunki dopuszczalności odwołania określone w art. 127 – 129 k.p.a. Zdaniem kasatorki, decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego powinna zostać uznana za niezgodną również z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a., bowiem nie rozstrzyga ona co do istoty, ani też nie kończy sprawy w danej instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, popierając argumentację wyrażoną w odpowiedzi na skargę do WSA. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył również uczestnik postępowania – S. K. S. M. Sp. z o.o., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego za obie instancje, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podniesiono, że nieruchomość skarżącej znajduje się poza granicami istniejącego obszaru górniczego lub miejsca wykonywania robót geologicznych, zaś tylko w sytuacji bycia właścicielem nieruchomości posadowionej we wskazanym obszarze skarżąca mogłaby się domagać przymiotu strony w postępowaniu koncesyjnym. W piśmie z dnia [...] września 2013 r. uczestnik postępowania wyjaśnił, że nie występuje tożsamość przedmiotowa z rozstrzygnięciem w sprawie II GSK 146/06. Umorzenia postępowań odwoławczych w obu sprawach dotyczą bowiem zupełnie innych koncesji. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu. Na wstępie, przed przystąpieniem do oceny zarzutów kasacyjnych wskazać należy, że postępowanie koncesyjne, którego dotyczy odwołanie, skarga i skarga kasacyjna zostało zapoczątkowane wnioskiem S. K. S. M. Sp. z o.o. ze stycznia 2012 r., zatem do rozpoznania tego wniosku mają zastosowanie przepisy cytowanej wyżej ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, która weszła w życie dnia 1 stycznia 2012 r. Sprawa niniejsza jest odrębną sprawą od sprawy rozpoznawanej wcześniej przez WSA w W. oraz Naczelny Sąd Administracyjny, w szczególności nie w tej sprawie został wydany wyrok NSA z dnia 4 października 2006r. o sygn. akt II GSK 146/06. Omawiany wyrok NSA został wydany w innej sprawie, z innego wniosku i na gruncie odmiennego stanu prawnego, zatem pogląd w nim wyrażony nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej. Od dnia 1 stycznia 2012 r., zgodnie z jednoznacznym (choć niefortunnie sformułowanym) uregulowaniem art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, stronami postępowań koncesyjnych nie są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się poza granicami obszaru górniczego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma wątpliwości, że uregulowanie art. 41 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., bowiem kwestia interesu prawnego właścicieli nieruchomości położonych poza obszarem górniczym została oceniona i rozstrzygnięta przez samego ustawodawcę. Z woli ustawodawcy właściciele nieruchomości poza obszarem górniczym zostali uznani za niemających interesu prawnego w postępowaniu koncesyjnym i są wyłączeni od udziału w tym postępowaniu. Nie ma zatem potrzeby ani możliwości rozważania wpływu koncesji na ich sferę prawną, bowiem brak ich interesu prawnego został przesądzony w ustawie. Skoro zaś właściciele nieruchomości spoza obszaru górniczego są wyłączeni z postępowania koncesyjnego, to nie mogą skutecznie wnieść odwołania od decyzji koncesyjnej, bowiem nie mają legitymacji procesowej do takiego działania. Mając na uwadze powyższe, pierwszy zarzut kasacyjny w części dotyczącej wadliwego uznania art. 41 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego za przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. należy uznać za nieusprawiedliwiony. Naruszenie pozostałych przepisów wymienionych w pierwszym zarzucie kasacyjnym, tj. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów powszechnych, a także art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3 i art. 78 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie może być ocenione merytorycznie, gdyż nie zostało w żaden sposób uzasadnione ani w samym zarzucie kasacyjnym, ani też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zaś Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych i jest ich treścią związany. Drugi zarzut kasacyjny opiera się na poglądzie kasatora, że postępowanie odwoławcze, które okazało się zainicjowane przez podmiot niebędący stroną postępowania powinno zostać zakończone wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania, nie zaś decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował działanie organu polegające na umorzeniu postępowania odwoławczego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że postępowanie odwoławcze zostało wszczęte poprzez wniesienie odwołania przez M. T. Następnie w toku tego postępowania organ poczynił ustalenia w przedmiocie położenia nieruchomości należących do odwołującej się oraz ich ewentualnego pokrywania się z obszarem górniczym. Dopiero ustalenie, że nieruchomości odwołującej się leżą poza obszarem górniczym pozwoliło na uznanie, że odwołująca się jest osobą niebędącą stroną postępowania koncesyjnego z uwagi na treść art. 41 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego. W tym stanie rzeczy znajduje zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., pozwalający na zakończenie postępowania odwoławczego bez merytorycznego rozstrzygnięcia z uwagi na stwierdzenie jego bezprzedmiotowości z przyczyn podmiotowych. Umorzenie postępowania odwoławczego zainicjowanego przez podmiot niebędący stroną postępowania nie budzi wątpliwości w orzecznictwie i trafnie organ oraz Sąd I instancji powołały się na stale aktualną uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie niniejszej podziela w pełni pogląd wyrażony w powołanej wyżej uchwale 7 sędziów NSA, zatem zrzut wadliwego umorzenia postępowania odwoławczego uznaje za nieusprawiedliwiony. Ostatni zarzut kasacyjny w istocie stanowi powtórzenie zarzutu pierwszego i opiera się na zakwestionowaniu uznania, że M. T. nie jest stroną postępowania koncesyjnego, który to pogląd, jak wskazano wyżej, w świetle treści obowiązujących przepisów Prawa geologicznego i górniczego, jest nietrafny. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione i, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.