IV SA/Wr 580/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędzia WSA Maciej Guziński, Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi R.L. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w J., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego R.L. z dnia 16 lutego 2012 r. o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia 10 maja 2011 r. o odmowie wydania zaświadczenia, powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 149 § 3 i art. 150 § 1 kpa, odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniu 28 marca 2012 r. do Komendanta Powiatowego Policji w J. wpłynął wniosek skarżącego z dnia 16 lutego 2012 r. o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia 10 maja 2011 r. o odmowie wydania zaświadczenia oraz o wznowienie postępowania w sprawach, w których Komendant Powiatowy Policji w J. jako organ I instancji wydał postanowienia nr [...] z dnia 29 marca 2011 r. o odmowie wydania zaświadczenia i nr [...] z dnia 29 marca 2011 r. o odmowie wydania zaświadczenia. W zakresie wznowienia postępowania w sprawach, w których Komendant Powiatowy Policji w J. jako organ I instancji wydał postanowienia nr [...] z dnia 29 marca 2011 r. o odmowie wydania zaświadczenia i nr [...] z dnia 29 marca 2011 r. o odmowie wydania zaświadczenia, wniosek przekazano do rozpatrzenia Komendantowi Wojewódzkiemu Policji we W., jako organowi właściwemu stosownie do treści art. 150 § 1 kpa. Natomiast organem właściwym do rozpatrzenia wniosku w zakresie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia 10 maja 2011 r. o odmowie wydania zaświadczenia jest Komendant Powiatowy Policji w J., który wydał w sprawie orzeczenie w ostatniej instancji. Ustosunkowując się do przedmiotowego wniosku organ I instancji wskazał, że tryb wznowienia postępowania uregulowany w Rozdziale 12 Działu II kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy wzruszenia ostatecznych rozstrzygnięć kończących postępowanie, o którym mowa w art. 1 pkt 1 i 2 kpa (tzw. postępowanie jurysdykcyjne). Komendant Powiatowy Policji w J. stwierdził, że tryb ten nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawach wydawania zaświadczeń, o którym mowa w art. 1 pkt 4, które to postępowanie odrębnie regulują postanowienia Działu VII kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest zatem dopuszczalne wznowienie postępowania w sprawie, której przedmiotem jest odmowa wydania zaświadczenia. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w J., po rozpatrzeniu podania R.L. z dnia 19 kwietnia 2012 r. dotyczącego uzupełnienia lub sprostowania postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania, na podstawie art. 111 § 1 i § 1b w związku z art. 126 kpa postanowił: 1. odmówić uzupełnienia postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] r. nr [...]; 2. odmówić sprostowania pouczenia w kwestii prawa do wniesienia zażalenia, zamieszczonego w postanowieniu Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia podano, że po rozpatrzeniu wyżej wymienionego podania Komendant Powiatowy Policji w J. stwierdził, że nie istnieją podstawy do uzupełnienia postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] r. nr [...], ani do jego sprostowania w zakresie pouczenia w kwestii prawa do wniesienia zażalenia. Zdaniem organu, powyższe postanowienie zostało wydane zgodnie z przepisami prawa i zawiera wszystkie niezbędne elementy, zgodnie z art. 124 § 1 i § 2 kpa, w tym prawidłowe pouczenie o prawie do wniesienia zażalenia. W zażaleniu złożonym na postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] r. nr [...] R.L. zakwestionował zasadność powyższego rozstrzygnięcia oraz właściwość Komendanta Powiatowego Policji w J. do jego wydania. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji we W., po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, na podstawie art. 144 w związku z art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 126 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego – zażaleniowego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w zażaleniu w stosunku do postanowienia organu I instancji. W opinii Komendanta Wojewódzkiego Policji, dla rozstrzygnięcia analizowanej sprawy podstawowe znaczenie ma szczególny charakter postępowania uregulowanego w Dziale VII kodeksu postępowania administracyjnego – Wydawanie zaświadczeń jako postępowania o charakterze uproszczonym i sprowadzającym się w swej istocie do urzędowego potwierdzenia stanu faktycznego lub prawnego. Przywołując literaturę prawniczą i orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie w sprawach zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1, a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi. Stąd nie można postawić znaku równości pomiędzy pojęciem zaświadczenia a aktem administracyjnym. Zaświadczenie nie wiąże organu i może być zawsze uchylone lub zmienione, gdy zmienią się fakty lub stan prawny. Do zaświadczeń nie ma zastosowania art. 145 kpa, dotyczący sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Nie można zatem wznowić postępowania w sprawie zakończonej wydaniem zaświadczenia. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego – zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. W sprawach dotyczących zaświadczeń nie mamy więc do czynienia z res iudicatae. Możliwe jest ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia pierwotnie wydanego zaświadczenia, z tego względu, że jest ono rodzajem czynności faktycznej, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej. Można zanegować jego wartość wykazując, że potwierdza ono fałsz. Natomiast nie może ono – w przeciwieństwie do aktu administracyjnego – być oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu. Wydanie zaświadczenia o określonej treści nie powoduje stanu powagi rzeczy osądzonej. Z tego też względu tryb wznowienia postępowania nie ma zastosowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Komendanta Powiatowego Policji w J. przepisów o właściwości przy wydaniu postanowienia nr [...] z dnia [...] r. – organ odwoławczy nie uznał go za zasadny. Z analizy materiałów sprawy nie wynika bowiem aby w sprawie wniosku o wydanie zaświadczenia potwierdzającego "wysokość podstawy wymiary funkcjonariusza Policji, ze stanowiska zastępcy komendanta powiatowego Policji w J., wg stanu na dzień 1 marca 2006, 1 marca 2008, 1 marca 2009" i rozpatrzonej postanowieniem Komendanta Powiatowego Policji w J. nr [...] – zapadło jakiekolwiek orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W.. W konsekwencji powyższego należało uznać, że w analizowanej sprawie Komendant Powiatowy Policji w J. orzekał jako organ ostatniej instancji. Na powyższe postanowienie R.L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący podał w skardze, iż uważa, że "zaistniały 16 lutego 2012 r. przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 kpa" oraz że zwraca się do Sądu "o zajęcie stanowiska, organu Policji, zakresu działania organów w tej sprawie i rola, miejsce skarżącego – w sprawie wydania zaświadczenia o uposażeniu zasadniczym i dodatków o charakterze stałym, na podstawie przepisów ustawowych, rozporządzeń wykonawczych". Do skargi dołączył załączniki: "o stanie faktycznym", "o organie odwoławczym utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie", "o prawie nabytym skarżącego" oraz "o stanie faktycznym według Sądów". W powyższych załącznikach skarżący szeroko przedstawiając stan faktyczny, wskazując na liczne przepisy i orzecznictwo sądowe oraz powołując się na nabyte przez siebie prawa polemizował ze stanowiskiem organów obu instancji. W szczególności w załączniku dotyczącym organu odwoławczego skarżący zarzucił, że "organ lekceważy skarżącego w sprawie wydania zaświadczenia, z art. 217, art. 217 § 2 pkt 1 kpa, które nie przyznaje praw ani uprawnień". Zarzucił też, że "naruszenie zasad ogólnych z kpa: zasady praworządności, uwzględnienia słusznego interesu strony, dochodzenia prawdy obiektywnej, pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa". Skarżący wywodził, że zaświadczenie, którego się domaga, ma stanowić podstawę do obliczenia świadczenia emerytalno-rentowego przez inny organ. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżone postanowienie i argumenty zawarte w jego uzasadnieniu. W pismach procesowych z dnia 12 września 2012 r. i z dnia 29 listopada 2012 r. skarżący uzupełniał swoje stanowisko, wnosząc o "odrzucenie" odpowiedzi na skargę i przedstawiając argumenty "o wnoszącym skarżącym funkcjonariuszu", "o wnoszącym skarżącym policjancie" oraz "o stanie faktycznym i stanie prawnym". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej (jego) nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Podkreślić przede wszystkim trzeba, że przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest zgodność z prawem postanowień zapadłych w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia, a nie odmowa wydania zaświadczenia. Wszelkie zatem wywody skarżącego dotyczące kwestii wydania (odmowy wydania) zaświadczenia nie mają wpływu na wynik niniejszej sprawy. Przepis art. 145 § 1 kpa stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W myśl art. 145a § 1 kpa, można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (§ 2 art. 145a). Stosownie do art. 145b § 1 kpa, można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy zostało wydane orzeczenie sądu stwierdzające naruszenie zasady równego traktowania, zgodnie z ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz. U. Nr 254, poz. 1700), jeżeli naruszenie tej zasady miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu (§ 2). Zgodnie z art. 148 kpa, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1), przy czym termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Wedle art. 149 kpa, wznowienie postępowania i odmowa wznowienia postępowania następują w drodze postanowienia (§ 1 i § 3). Po myśli art. 150 § 1 kpa, organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Powyższe regulacje prawne zawarte są w Rozdziale 12 Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 kpa, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do § 2 tego artykułu, zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Uregulowania dotyczące wydawania zaświadczeń zawarto w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na względzie powyższe unormowania ustawowe stwierdzić należy, że organy administracyjne obu instancji prawidłowo odmówiły wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i literaturze prawniczej wielokrotnie podkreślano, że zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz wiedzy. Jeżeli zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, to przy jego pomocy organ stwierdza, co mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 737/07 - LEX nr 479296). Do zaświadczeń nie ma zastosowania art. 145 kpa, dotyczący sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Nie można zatem wznowić postępowania w sprawie zakończonej wydaniem zaświadczenia (M.Jaśkowska: Komentarz aktualizowany do art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2012). Prawidłowo zatem wskazał organ I instancji, że tryb wznowienia postępowania uregulowany w Rozdziale 12 Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy wzruszenia ostatecznych rozstrzygnięć kończących postępowanie, o którym mowa w art. 1 pkt 1 i 2 kpa (tzw. postępowanie jurysdykcyjne). Tryb ten nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawach wydawania zaświadczeń, o którym mowa w art. 1 pkt 4 kpa, odrębnie uregulowanym w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest zatem dopuszczalne wznowienie postępowania w sprawie, której przedmiotem jest odmowa wydania zaświadczenia. Rozwijając argumentację uzasadniającą powyższe stanowisko organ II instancji, powołując się na literaturę prawniczą i orzecznictwo sądowoadministracyjne, trafnie podkreślił, że postępowanie w sprawach zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 kpa, a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi. Dlatego też nie można postawić znaku równości pomiędzy pojęciem zaświadczenia a aktem administracyjnym. Zaświadczenie nie wiąże organu i może być zawsze uchylone lub zmienione, gdy zmienią się fakty lub stan prawny. Do zaświadczeń nie ma zastosowania art. 145 kpa, dotyczący sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Nie można zatem wznowić postępowania w sprawie zakończonej wydaniem zaświadczenia. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego – zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. W sprawach dotyczących zaświadczeń nie mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej (res iudicatae). Możliwe jest ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia pierwotnie wydanego zaświadczenia, z tego względu, że jest ono rodzajem czynności faktycznej, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej. Można zanegować jego wartość wykazując, że potwierdza ono fałsz. Natomiast nie może ono – w przeciwieństwie do aktu administracyjnego – być oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu. Wydanie zaświadczenia o określonej treści nie powoduje stanu powagi rzeczy osądzonej. Z tego też względu tryb wznowienia postępowania nie ma zastosowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Powyższa argumentacja jest w pełni prawidłowa i zasługuje na akceptację. Odnosząc się do kwestii właściwości Komendanta Powiatowego Policji w J. do wydania postanowienia z dnia [...] r. nr [...] stwierdzić trzeba, że organ ten stosownie do art. 150 § 1 kpa był organem właściwym do podjęcia powyższego postanowienia. Z analizy materiałów sprawy nie wynika bowiem aby w sprawie, w której wydano postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia 10 maja 2011 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia, zapadło jakiekolwiek orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W.. W tej sytuacji należało przyjąć, tak jak słusznie uczyniły to organy obu instancji, że w sprawie, w której wydano postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia 10 maja 2011 r. nr [...], Komendant Powiatowy Policji w J. orzekał jako organ ostatniej instancji. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.