I SA/Wa 2098/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia oddala skargę. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] odmawiającą udzielenia pozwolenia J. G. na wymianę okien w budynku przy ul. [...] w P. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 27 października 2009 r. J. G. wystąpił o wydanie pozwolenia na wymianę stolarki okiennej w elewacji frontowej, na I piętrze budynku położonego przy ul. [...] w P., który stanowi jego własność, z okien drewnianych na okna zespolone o takim samym kształcie i kolorze, z uwagi na zły stan techniczny okien. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Miejski Konserwator Zabytków w P. odmówił wnioskodawcy wydania przedmiotowego pozwolenia. W uzasadnieniu wskazał, że kamienica przy ul. [...] w P. jest integralnym elementem zespołu urbanistyczno-architektonicznego Starego Miasta, wpisanego do rejestru zabytków miasta P. pod nr [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1979 r. i w związku z tym jej wygląd zewnętrzny podlega ochronie konserwatorskiej. Budynek posiada szczególną wartość historyczną i architektoniczną. Stanowi charakterystyczny przykład historycznej zabudowy Starego Miasta z połowy XIX wieku, którą należy w pełni uszanować i zachować. Zgodnie z zasadami konserwatorskimi stolarka w zabytkowym budynku powinna być zachowana i poddana renowacji. W przypadku konieczności wymiany zniszczonych elementów stolarki, elementy nowe należy wykonać na wzór oryginalnych z zachowaniem materiału, koloru i wymiarów oraz powtórzeniem podziałów, profili i ozdobnych detali. Ze względu na wartość historyczną oryginalnej stolarki w budynku przy ul. [...] oraz jej dobry stan zachowania wraz z oryginalnymi detalami i okuciami organ uznał, że ewentualna wymiana okien przyczyni się do utraty walorów estetycznych elewacji – zmiany proporcji okien i bezpowrotnej utraty wartości historycznej oryginału, a tym samym obniżą się walory historyczne zabytkowego zespołu Starego Miasta. W celu poprawy warunków użytkowania przedmiotowego lokalu Konserwator w piśmie z dnia 30 listopada 2009 r. zaproponował natomiast możliwość wymiany wewnętrznych skrzydeł istniejących okien skrzyniowych na nowe z szybą zespoloną. Po rozpatrzeniu odwołania J. G., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie ochronie podlega zespół urbanistyczno – architektoniczny Starego Miasta w P., a zatem wchodzące w jego skład zespoły budowlane jak i pojedyncze budynki swoimi cechami indywidualnymi decydują o wartościach historycznych, artystycznych i naukowych całego układu urbanistycznego. Kamienica przy ul. [...] stanowi cenny przykład zabudowy miejskiej z XIX wieku. Wysoka wartość artystyczna i historyczna oraz będąca ich konsekwencją wartość naukowa tego obiektu, wynika w równym stopniu z harmonijnych proporcji i stylistycznej jednorodności. Posiada on bardzo dobrze zachowany detal architektoniczny oraz dopasowaną do niego wyrazem estetycznym stolarkę okienną, której podziały oraz detal stolarski mają decydujący wpływ na wyraz całej elewacji, a przez to i rolę artystyczno-historyczną tego obiektu w skali objętego ochroną konserwatorską zespołu urbanistycznego Starego Miasta P. O wysokich walorach dzielnic staromiejskich decyduje możliwość obcowania ze śladami ludzkiej działalności z różnych, minionych epok. Szczególnie cenne dla wartości historycznych i naukowych układu urbanistycznego są obiekty zachowane w swym pierwotnym kształcie wraz z detalem i stolarką. Pozwala to prześledzić historię kultury materialnej oraz historię wrażliwości estetycznej minionych pokoleń. Stąd rola i zadania organów ochrony zabytków, których obowiązki określa ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm., powoływana dalej jako "ustawa"). Zgodnie z art. 4 tej ustawy ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków. Zniszczenie zachowanej w dobrym stanie i mogącej być poddaną zabiegom konserwatorskim historycznej stolarki okiennej budynku przy ul. [...] stanowiłoby poważny uszczerbek dla wartości artystycznych, historycznych i naukowych Starego Miasta w P. i dlatego rozstrzygnięcie organu I instancji należało uznać za zasadne. Odnosząc się do zarzutów skargi Minister wskazał, że organ I instancji prawidłowo wyważył interes społeczny i słuszny interes strony, bowiem zgodził się na częściowe naruszenie substancji zabytkowych okien, przy jednoczesnym zachowaniu tych cech stolarki, które mają wpływ na wyraz artystyczny elewacji budynku, a przez to historyczno-naukowe wartości objętego ochroną prawną zespołu Starego Miasta. Stąd za bezzasadne organ uznał zarzuty naruszenia art. 7, 8 i 9 kpa. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. G. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazał, że Minister pominął okoliczność, że do wniosku wszczynającego postępowanie skarżący załączył dokumentację inwentaryzacyjną dotychczasowych okien oraz dokumentację projektową okien, jakie miały być wstawione w ich miejsce, a sporządzoną przez architekta. Z dokumentacji tej wynika, że projektowane okna zachowają wszelkie podziały i detale stolarskie prezentowane przez okna dotychczasowe, a ich montaż wpłynąłby w pozytywny sposób na wygląd całej elewacji budynku. Decyzja nie uwzględnia ponadto, że sporne okna nie posiadają jakichkolwiek walorów użytkowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2010 r. nie narusza prawa. Na wstępie podkreślić należy, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż kamienica przy ul. [...] w P. jest integralnym elementem zespołu urbanistyczno-architektonicznego Starego Miasta w P., wpisanego decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] czerwca 1979 r., l. dz. [...] do rejestru zabytków pod nr [...]. Fakt ten nie jest kwestionowany przez skarżącego. Przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi określa ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i c powołanej ustawy ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi oraz dziełami architektury i budownictwa. Z kolei stosownie do treści art. 3 pkt 12 ustawy historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Zgodnie natomiast z treścią z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 powołanej ustawy prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru oraz podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W tym miejscu wskazać należy, że decyzja w przedmiocie pozwolenia na wymianę okien, wydawana w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ma charakter uznaniowy w tym znaczeniu, że oceny przesłanek rozstrzygnięcia organ dokonuje w oparciu o pojęcia normatywne niedookreślone, których wykładni musi dokonać w trakcie stosowania prawa w indywidualnej sprawie. Gdy już te przesłanki organ ustali, jego rozstrzygnięcie ma charakter związany. Tym niemniej zgodnie z doktryną i orzecznictwem wypracowanym na gruncie art. 7 kpa, tego typu rozstrzygnięcie wymaga szczególnej staranności organu w podejściu do materiału dowodowego i jego oceny. "Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 kpa. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa, ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 kpa nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 kpa obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 kpa nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia" (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 2408/07). Wbrew twierdzeniu skarżącego organy obu instancji temu zadaniu sprostały. Zdaniem Sądu Miejski Konserwator Zabytków w P. oraz Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dokonali szczegółowej i wnikliwej oceny inwestycji objętej wnioskiem w celu ustalenia, czy nie wpłynie ona negatywnie na walory zabytkowe strefy ochrony konserwatorskiej Starego Miasta w P. Zdaniem Sądu, ocena ta została dokonana prawidłowo i nie budzi zastrzeżeń. Jak wskazały bowiem organy w niniejszej sprawie "ochronie podlega zespół urbanistyczno – architektoniczny Starego Miasta w P., a zatem wchodzące w jego skład zespoły budowlane jak i pojedyncze budynki swoimi cechami indywidualnymi decydują o wartościach historycznych, artystycznych i naukowych całego układu urbanistycznego. Kamienica przy ul. [...] stanowi cenny przykład zabudowy miejskiej z XIX wieku. Wysoka wartość artystyczna i historyczna oraz będąca ich konsekwencją wartość naukowa tego obiektu, wynika w równym stopniu z harmonijnych proporcji i stylistycznej jednorodności. Posiada on bardzo dobrze zachowany detal architektoniczny oraz dopasowaną do niego wyrazem estetycznym stolarkę okienną, której podziały oraz detal stolarski mają decydujący wpływ na wyraz całej elewacji, a przez to i rolę artystyczno-historyczną tego obiektu w skali objętego ochroną konserwatorską zespołu urbanistycznego Starego Miasta P. Szczególnie cenne dla wartości historycznych i naukowych układu urbanistycznego są obiekty zachowane w swym pierwotnym kształcie wraz z detalem i stolarką". Ponadto jak wynika z decyzji z dnia [...] czerwca 1979 r. w przedmiocie wpisania Starego Miasta w P. do rejestru zabytków, "powyższe założenie urbanistyczne powstało w połowie XIII wieku i pozostało od lokacji miasta w 1253 r. do chwili obecnej w prawie niezmienionym stanie. Rozplanowanie ulic oparte jest o regularną siatkę ulic, przecinających się pod kątem prostym z centralnie położonym rynkiem, z którego każdej pierzei wychodzą po trzy ulice. Na terenie zespołu znajdują się obiekty architektury o najwyższej klasie zabytkowej: budynki użyteczności publicznej, sakralne oraz kamienice mieszczańskie, budowane w różnych stylach. W/w zespół jest przykładem rozwoju urbanistyczno-architektonicznego miasta od połowy XIII do XIX wieku. Posiada wartość historyczną, kulturalną i zabytkową". Powyższe, zdaniem Sądu potwierdza trafność oceny dokonanej przez organy administracji, bowiem przedmiotowa kamienica zawiera elementy, które mają wartość historyczną i stanowią jako część zabytku nieruchomego dzieło architektury i budownictwa stanowiące świadectwo dawnej zabudowy (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy). Wyjaśnione zostały zatem wszystkie istotne okoliczności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym nie można mówić o naruszeniu przez organy administracji wymogów wynikających z art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że dla oceny prawidłowości decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia stan techniczny okien znajdujących się w zabytku. W tego rodzaju sprawie istotne jest to, czy przedmiot ochrony istnieje i czy przedstawia wartości zabytkowe, tj. czy jest dziełem człowieka, stanowi świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, którego zachowanie leży w interesie społecznym, ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową, co – zdaniem Sądu - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego szczegółowo wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na marginesie wskazać należy, że pismem z dnia 30 listopada 2009 r. Miejski Konserwator Zabytków w P., w celu poprawy warunków użytkowania lokalu położonego w kamienicy przy ul. [...] zaproponował skarżącemu zachowanie okien skrzyniowych z ewentualnym wprowadzeniem szyby zespolonej w wewnętrznym skrzydle. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika zatem, że organy rozpoznając sprawę wnikliwie zbadały wszystkie okoliczności faktyczne i prawne sprawy, a zajęte stanowisko w sposób szczegółowy i wyczerpujący uzasadniły, nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów oraz nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia prawa przez organ pierwszej instancji w zakresie posiadania kompetencji do wydania decyzji, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. na mocy porozumienia zawartego w dniu [...] listopada 2003 r. przez Wojewodę [...] z Prezydentem Miasta P., w sprawie powierzenia Miastu P. spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.