II SA/Wr 716/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel Protokolant - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia linii brzegu potoku oddala skargę. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została wywiedziona na tle następujących okoliczności. D. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. Oddział w Ś. wnioskiem z dnia [...] r. wystąpił do Starosty Dz. o ustalenie w drodze decyzji linii brzegu na potoku B. w mieście B., obręb F. Po wszczęciu postępowania w sprawie, przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej oraz zapoznaniu stron z zebranym w sprawie materiałem dowodowym w dniu 28 marca 2011 r. Starosta Dz. wydał decyzję nr[...] , którą ustalił linię rozgraniczającą grunty pokryte wodami potoku B. w miejscowości B. od gruntów przyległych zgodnie z załączonym projektem rozgraniczenia gruntów. Na skutek odwołania jakie zostało złożone przez uczestnika postępowania G. B., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. wydał w dniu [...] r. decyzję nr[...] , którą uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jak wskazał organ II instancji, Starosta Dz. wydał decyzję z uchybieniem przepisów postępowania administracyjnego. W jego ocenie nie podjęto działań zmierzających do ustalenia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), nie przeprowadzono wyczerpującego badania zgromadzonych dowodów (art. 77 k.p.a.), nie przeprowadzono wstępnego badania złożonego wniosku pod katem kompletności (art. 15 ust. 3 Prawa wodnego), ponadto decyzja nie spełnia wymogów stawianych art. 107 § 3 k.p.a., co do umotywowanej oceny stanu faktycznego. W uzasadnieniu decyzji podano także, że przy ponownym badaniu sprawy Starosta Dz. winien zbadać kompletność wniosku w zakresie wymogów ustawowych, określonych w art. 15 ust. 3 Prawa wodnego oraz ustalić strony postępowania. W dalszej kolejności należy zbadać i wyjaśnić czy objęty wnioskiem o ustalenie linii brzegu teren pokryty wodami stanowi naturalny ciek wodny (w tym wyjaśnić wpływ budowy zbiornika S. na stosunki wodne na tym obszarze), oraz czy zachodzi podstawa do ustalenia w drodze decyzji linii brzegu i w oparciu o jaką metodę. Jednocześnie należy rozpatrzyć zgłoszone przez strony postępowania zarzuty i wnioski w tym przedmiocie. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta Dz. wystąpił do D. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ś. o uzupełnienie projektu rozgraniczenia gruntów. Następnie pismem skierowanym do G. B. odniesiono się do kierowanych przez nią jako stronę postępowania zarzutów. Przeprowadzono również wizję w terenie, z udziałem stron postępowania. Z kolei w dniu 29 listopada 2011 r. D. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ś. skierował do organu poprawiony wniosek wraz z projektem rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych w części mapowej 1:1000, na zaktualizowanej kopii mapy zasadniczej, wypisy z rejestru gruntów działek objętych ustaleniami linii brzegowej, mapę ewidencji gruntów wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych. Starosta Dz. w dniu [...] r. wydał decyzję nr[...] , którą na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 1, art. 14, art. 14a, art. 15, art. 15a ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) oraz art 104 k.p.a. ustalił linię rozgraniczającą grunty pokryte wodami potoku B. w B. od gruntów przyległych, zgodnie z załączonym projektem rozgraniczenia gruntów. Wydane rozstrzygnięcie zostało oprotestowane przez G. B., która złożyła od niego odwołanie. W środku zaskarżenia podniesiono, że rozgraniczenie zostało dokonane w oparciu o mapy z 1970 r. t.j. z okresu gdy nie istniał jeszcze zbiornik S. Decyzja jest, w ocenie składającej odwołanie, wynikiem niewykonania przez Starostę zaleceń organu II instancji, nie wyjaśniono okoliczności związanych z przesłankami uwłaszczenia byłych Zakładów Włókienniczych B. Dodatkowo podała ona, że wały zbiornika stanowiące obecnie jej własność zostały wybudowane w ten sposób, że potok B. nie ma odpływu ze zbiornika, zatem zbiornik nie został zbudowany na wodzie płynącej, stąd też rozgraniczenie potoku jest bezpodstawne. Poza dalszymi zarzutami odnoszącymi się głównie do nieprawidłowości projektu rozgraniczenia oraz niezebrania dowodów dotyczących postępowania uwłaszczeniowego wskazano naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie zapoznania się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. w dniu [...] r. wydał decyzję nr[...], którą uchylił zaskarżoną decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji dokonał szerokiej analizy kluczowych dla niniejszej sprawy pojęć jak linia brzegowa, zwracając szczególną uwagę na projekt linii brzegowej, jego etapy, zawartość projektu, a także odniósł się do możliwości rozgraniczenia linii brzegowej ze względu na klasyfikację wód jako płynących oraz zbiorników sztucznych. Jako podstawowy problem, jaki winien rozpoznać organ decyzyjny I instancji było ustalenie czy rozgraniczenie gruntów pokrytych wodami cieku B. od gruntów przyległych dotyczy powierzchniowych wód płynących, a więc czy jest możliwe przeprowadzenie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych. Jak dalej stwierdził organ odwoławczy - ,,organ I instancji nie zebrał w tym zakresie dostatecznych materiałów pozwalających jednoznacznie odpowiedzieć na to pytanie i wyjaśnić przedstawionych w tym zakresie zarzutów". Przywołując treść art. 7 i 75 k.p.a. zwrócono uwagę na niezamknięty katalog środków dowodowych oraz konieczność dążenia przez organ decyzyjny do podjęcia wszelkich kroków do ustalenia prawdy obiektywnej. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. zauważył, że Starosta Dz. winien poszukiwać wszelkich środków dowodowych dotyczących sprawy. Wskazał nawet, że istniała potrzeba sięgnięcia do dokumentacji sporządzonej na potrzeby wybudowania urządzenia wodnego (projektu techniczno-budowlanego) lub, gdy brak jest takiej dokumentacji, do innych dostępnych materiałów archiwalnych. Organ II instancji, niejako kontynuując możliwości uzupełnienia materiału dowodowego zaznaczył, że Decyzja Wojewody W. traktująca o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie ujęcia wodnego i pobór wody dla B. Zakładów Przemysłu Bawełnianego ,,B." w B. został opracowany przez Centralne Biuro Studiów i Projektów Budownictwa Wodnego ,,H." Oddział we W. Starosta więc powinien zwrócić się bezpośrednio do biura projektów, które opracowywało powyższy projekt o udostepnienie danych archiwalnych projektu, a jeśli biuro projektowe nie posiada takich danych, to wówczas Starosta powinien wystąpić o nie do państwowego archiwum. Kontynuując wątek niewyczerpanych przez organ I instancji możliwości zebrania dowodów w sprawie wskazano dalej, że w przypadku braku dokumentacji w archiwum możliwe było przeprowadzenie dowodów np. z zeznań osób, które projektowały przedmiotowy zbiornik, uczestniczyły w pracach projektowych lub wykonywały roboty zgodnie z projektem. Kolejnym mankamentem jaki został przypisany decyzji Starosty Dz. przez organ odwoławczy jest nieuwzględnieniu faktu złożenia nowego wniosku, który zawiera inny od pierwotnego przebieg projektowanej linii brzegowej, co w konsekwencji powoduje zmianę stron postępowania, która polega na tym, że winni zostać uwzględnieni nowi uczestnicy postępowania, natomiast organ winien im przyznać przymiot stron postępowania. Zdaniem organu II instancji jest to wada postępowania skutkująca jego wznowieniem. Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania na wniosek jednej ze stron należy powiadomić wszystkie osoby będące stronami postępowania. Konkludując swoje rozstrzygnięcie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. wyjaśnił, że skoro Starosta Dz. nie ustalił nowego kręgu stron postępowania i przeprowadził je bez udziału wszystkich stron, decyzja została wydana z wadą wymagającą uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji celem przeprowadzenia na nowo całego postępowania. Przy ponownym badaniu sprawy Starosta Dz. winien w pierwszej kolejności ustalić na nowo strony postępowania oraz zbadać kompletność wniosku w zakresie wymogów ustawowych. Za konieczne uznano także podjęcie działań w kierunku zbadania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy uwzględniając uwagi zawarte w decyzji. Skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina B. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie w całości decyzji Starosty Dz. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy decyzja ta została wydana z zachowaniem obowiązujących przepisów postępowania, a w toku sprawy wyjaśniono istotne okoliczności sprawy niezbędne do wydania rozstrzygnięcia. W stosunku do zaskarżonej decyzji przyjęto; - błędne ustalenie przez organ II instancji, nie znajdujące uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, że w rozpatrywanej sprawie sporne pozostaje, czy projektowane rozgraniczenie gruntów pokrytych wodami cieku B. od gruntów przyległych dotyczy powierzchniowych wód płynących, a więc czy możliwe jest przeprowadzenie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, - błędne ustalenie, że z wniosku z dnia [...]r. i załączonego do niego nowego projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych wynika zmieniony w stosunku do pierwotnego wniosku - szerszy krąg podmiotów, które należy uznać za strony postępowania, - błędne ustalenie, że wniosek z dnia [...] r. nie zawiera wszystkich wymaganych elementów, o których mowa w art. 15 ust. 3 ustawy Prawo wodne tj. załączony do wniosku projekt nie wskazuje granic stałego porostu traw, krawędzi przymulisk, odsypisk i wysp, jak również na mapie nie uwzględniono linii brzegu kolorem niebieskim zgodnie z częścią opisową projektu, co jest niezgodne z art. 15 ust. 3 pkt 2 lit d. ustawy Prawo wodne. W dalszej części skargi zarzucono organowi II instancji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. polegające na braku wyraźnego wskazania jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu skargi oraz art. 50 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w sytuacji wystąpienia przez wnioskodawcę z nowym wnioskiem organ winien zwrócić się do wnioskodawcy o wyjaśnienie, czy wniosek ten należy traktować jako kontynuację poprzednio złożonego. W motywach skargi odniesiono się do charakteru prawnego wód dokonując w tym względzie szerokiego wywodu prawnego odnoszącego się zarówno do obowiązujących przepisów jak również do dokumentów istniejących w sprawie. Nie podzielono zatem poglądu, że kwestia ta w sprawie pozostaje sporna. Co do uwag w zakresie braków formalnych projektu stanowiącego podstawę rozgraniczenia podjęto z nimi polemikę wykazując spełnienie wszelkich wymogów wynikających z art. 15 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Podobnie wykluczono możliwość rozszerzenia grupy osób posiadających przymiot strony postępowania, jak też konieczność składania wyjaśnień w związku ze złożeniem nowego wniosku. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej gminy opisał szczegółowo stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, szczegółowo rozwijając wskazane zarzuty. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. wniósł o jej oddalenie. Nie podzielił on zarzutów skargi precyzyjnie odnosząc się do każdego z nich i uzasadniając konieczność uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji. Wojewódzki Sad Administracyjny, zważył co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.- zwanej dalej p.p.s.a.)). Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany był uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonego aktu. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organ administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania decyzji przepisów prawnych, nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, które mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 p.p.s.a. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchylenie przez organ II instancji decyzji organu I instancji ustalającej przebieg linii brzegowej lewej potoku B. w mieście B. Zauważyć należy, że organ II instancji po raz drugi wydał w sprawie rozstrzygnięcie kasacyjne, co powoduje powrót sprawy do organu I instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona wymogiem spełnienia określonych przesłanek. Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a. W takiej sytuacji organ odwoławczy, aby ocenić, czy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (wyrok NSA z dnia 20.05.1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97). Zdaniem Sądu argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji potwierdzają zasadność uchylenia decyzji organu I instancji, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Tym samym nie podzielono zarzutów skargi odnoszących się właśnie do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Konieczność jednak zastosowania przez organ II instancji przywołanego normatywu wynika z uchybień jakie, słusznie w ocenie Sądu, przypisano Staroście Dz. Jednym z podstawowych obowiązków ciążących na organie administracyjnym jest zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Właściwa realizacja tej zasady winna prowadzić do takich poczynań organu administracyjnego, na etapie poprzedzającym wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, które pozwolą na niebudzące wątpliwości ustalenie stanu faktycznego i możliwie jak najszersze udokumentowanie tego stanu w materiale dowodowym sprawy. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jak już wspomniano, miało miejsce uchylenie poprzedniej decyzji Starosty Dz. wydanej w sprawie ustalenia linii brzegu, czego powodem było w szczególności niewyjaśnienia stanu faktycznego. W decyzji z dnia [...]r. w zakresie kwalifikacji potoku B. jako naturalnego cieku jako kluczowy dowód wskazano decyzję Marszałka Województwa D., gdzie ustalono biologiczny przepływ nienaruszalny dla tego potoku. Co do innego dowodu - mapy - wskazano, że nie przedstawia ona przebiegu potoku w sposób wiarygodny. Podkreślić należy, że nie ma w sprawie istotniejszej kwestii jak ustalenie charakteru prawnego przedmiotowych wód. To właśnie jednoznaczne ustalenie tej sprawy warunkuje prawidłowość zastosowanych przepisów prawa materialnego, a tym samym pozwoli na wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Zasadnie zatem organ II instancji uznał, że organ I instancji poprzestał na jednym z dostępnych dla niego dowodów nie wykorzystując innych możliwości dowodowych, jak dla przykładu te wskazane w uzasadnieniu decyzji. Oczywiście organ odwoławczy nie zakreślił organowi I instancji sposobu gromadzenia i oceny dowodów wskazując niejako na istnienie innych możliwości i określając kierunek dalszych czynności jakie winien on podjąć. W ocenie Sądu zarówno zebrany w sprawie materiał dowodowy jak też uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji organu I instancji nie potwierdzają zarzutu skargi, jakoby charakter prawny zbiornika nie budził wątpliwości. Co prawda uzasadnienie skargi bardzo szerokie, logiczne i spójne niekoniecznie musi być dalekie od prawdy obiektywnej. Nie można jednak przyjąć argumentacji skargi w sytuacji, gdy większość twierdzeń pojawia się na etapie skargi do sądu, natomiast decyzja organu I instancji nie wyczerpuje wymogów wynikających z art. 107 § 1 k.p.a. w zakresie uzasadnienia prawnego i faktycznego. Niejako na marginesie sprawy jawi się zasada przekonywania, niewątpliwie pominięta w sprawie, przy czym organ winien zwrócić uwagę, że strona postępowania niezmiennie kwestionuje poprawność ustaleń organu, podnosząc twierdzenia zgoła inaczej kształtujące stan faktyczny. Przyjąć więc należy, że organ I instancji na etapie wydawania rozstrzygania sprawy nie dysponował materiałem dowodowym przemawiającym za zasadnością zajętego stanowiska, a dodatkowo uzasadnienie decyzji nie mieściło się w ramach wymogów stawianych treścią art. 107 § 1 k.p.a. Kolejną sprawą istotnie warunkującą prawidłowość wydanych w sprawie decyzji jest ustalenie stron postępowania zgodnie z regułami wynikającymi z art. 28 k.p.a. Organ II instancji, jakkolwiek nie precyzując jakie to podmioty zostały pominięte w postępowaniu, zauważył, że ze względu na wniosek jaki wpłynął do organu administracyjnego w dniu [...]r. uległy zmianie linie rozgraniczające w ten sposób, że faktycznie należy brać pod uwagę także inne działki. Z tego powodu należało zdaniem organu przypisać atrybut strony szerszemu gronu podmiotów. W skardze podnoszono jakoby uprawnienia do przedmiotowych działek przysługiwały wyłącznie podmiotom będącym trwałymi zarządcami, co nie daje im uprawnień strony. Na tle odpowiedzi na skargę zauważyć jednak należy, że sytuacja tych podmiotów jest co najmniej jednoznaczna. Nie można tej kwestii rozpoznać także w chwili obecnej, jednak podkreślić trzeba, że gdyby nawet nie przyznać w tym względzie racji organowi II instancji, to organ I instancji całkowicie pominął tą sprawę nie rozważając czy istotnie zmiana wniosku miała też wpływ na krąg stron postępowania. W tej sytuacji nastąpiło uchybienie procesowe polegające na pobieżnym rozpoznaniu stanu faktycznego. Ze złożeniem nowego wniosku organ odwoławczy wiąże skutek w postaci zaniechania przez organ decyzyjny jego badania i przyjęcie go do rozpoznania pomimo istniejących braków. Pomimo ujęcia w odpowiedzi na skargę ewentualnych braków jako oczywistej omyłki pisarskiej, nie sposób zgodzić się z tym poglądem. Elementy wniosku należy weryfikować przy zastosowaniu art. 15 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego. Na gruncie tego przepisu przyjąć należy, że projektowana linia brzegowa winna być wskazana w projekcie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych. Nie wystarcza zatem jak wskazuje skarżący, że w projekcie wskazano punkty początkowe i końcowe. Jeżeli chodzi o treść przepisów prawa materialnego należy więc przyjąć, że rolą organu administracyjnego w zaistniałej sytuacji było przeanalizowanie tegoż wniosku właśnie na tle przepisów prawa materialnego. Sprawa ,,nowego wniosku" musi być również analizowana na tle przepisów procedury administracyjnej. Skoro na skutek wcześniej złożonego wniosku organ wydał rozstrzygnięcie, które następnie zostało uchylone, natomiast na tym etapie strona składa nowy wniosek istnieje wątpliwość, co do tożsamości postępowania. Jak wiadomo, na gruncie art. 61 § 1 k.p.a postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszym przypadku mamy do czynienia z postępowaniem wszczętym na wniosek, co skutkuje tym, że to strona zakreśla przedmiot sprawy przekazanej organowi do rozpoznania i to od niej zależy, jak skonstruowany jest wniosek, (oczywiście przy spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa materialnego, o ile w danej sytuacji występują). Na tle orzecznictwa administracyjnego ugruntował się pogląd, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji - (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 08 sierpnia 2010 r. - sygn. akt SA/Wa 39/10 - LEX nr 671618). Wobec powiedzianego przyjąć należy, że zarzut skargi był słuszny o tyle, że organ II instancji niezasadnie wskazał konieczność badania charakteru wniosku. Takiego uprawnienia jak wskazuje cytowane orzeczenie organ nie posiadał. Zaznaczyć jednak należy, że słusznie organ odwoławczy zwrócił uwagę organowi I instancji na obowiązek zweryfikowania wniosku, co do wymogów wynikających z przepisów prawa materialnego. Sąd nie uznał za trafny zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak wskazania okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W zaskarżonej decyzji wskazano wprost, że należy ustalić krąg stron postępowania, zbadać kompletność wniosku pod względem wymogów ustawowych oraz podjąć działania w celu zbadania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Na tle wykazanych uchybień w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego rodzaj i zakres wskazań organu II instancji nie tylko nie może budzić wątpliwości ale też właściwa ich realizacja winna doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z obowiązującymi przepisami. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.