II SA/Sz 1034/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk - Meder, Sędzia WSA Maria Mysiak /spr./, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Szczecinie Gabrieli Stefaniak sprawy ze skarg Spółki A. oraz Przedsiębiorstwa A. na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 29 czerwca 2012 r. nr XVI/218/12 w przedmiocie uchwalenia aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023 oddala skargi Uchwałą Nr XVI/218/12 z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023 na podstawie art.14c ustawy o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.) w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 152, poz. 897 ze zm.), Sejmik Województwa uchwalił aktualizację Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa na lata [...] z uwzględnieniem perspektywy na lata [...] którego projekt stanowi załącznik do uchwały. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że ustawa z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2011 r., Nr 152, poz. 897) wprowadziła zmiany do ustawy o odpadach, zgodnie z którymi zarząd województwa powinien dokonać aktualizacji wojewódzkiego planu gospodarki odpadami do [...] r. Kluczowym elementem tego dokumentu jest: - podział województwa na regiony gospodarowania odpadami komunalnymi; - wyznaczenie w regionach instalacji regionalnych; - wyznaczenie w regionach instalacji zastępczych do przetwarzania odpadów komunalnych. Celem aktualizacji planu jest wprowadzenie nowego, zgodnego z założeniami ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, systemu gospodarki odpadami komunalnymi w województwie. Uporządkowanie systemu gospodarki odpadami w województwie oraz sprawne i efektywne zarządzanie nowym systemem pozwoli na uszczelnienie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi; prowadzenie selektywnego zbierania odpadów komunalnych "u źródła", zmniejszenie ilości odpadów komunalnych, w tym odpadów ulegających biodegradacji (OUB) kierowanych na składowisko odpadów, zwiększenie liczby nowoczesnych instalacji do odzysku, recyklingu oraz unieszkodliwiania odpadów komunalnych w sposób inny niż składowanie odpadów, całkowite wyeliminowanie składowisk odpadów niespełniających wymagań prawnych, prowadzenie właściwego sposobu monitorowania postępowania z odpadami komunalnymi zarówno przez właścicieli nieruchomości, jak i prowadzących działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, zmniejszenie dodatkowych zagrożeń dla środowiska wynikających z transportu odpadów komunalnych z miejsc ich powstania do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania przez podział województw na regiony gospodarki odpadami, w ramach których prowadzone będą wszelkie czynności związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi. Dodatkowo plan gospodarki odpadami określa cele do osiągnięcia dla poszczególnych rodzajów odpadów, działania konieczne do realizacji tych celów oraz przedstawia ogólny zarys funkcjonowania całego systemu na terenie województwa. Projekt aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa na lata [...] z uwzględnieniem perspektywy na lata [...] został skierowany do konsultacji społecznych, które trwały 21 dni, od [...] r. W trakcie konsultacji napłynęło wiele uwag i propozycji dotyczących głównie kształtu regionów gospodarowania odpadami oraz rozmieszczenia instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, które zostały dokładnie przeanalizowane przez pracowników Wydziału Ochrony Środowiska oraz wykonawcę opracowania firmę A. Dokument został przekazany do opiniowania Ministrowi Środowiska, organom wykonawczym gmin oraz związków gmin, Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektoratowi Sanitarnemu Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej. Ponadto projekt aktualizacji planu został udostępniony na stronie internetowej Województwa Przedmiotowy Plan, w ramach przedstawionych w nim celów i zadań, zawiera między innymi prognozowane zmiany i planowane inwestycje w zakresie gospodarki odpadami, ustalenie regionów gospodarki odpadami ([...] ), omówienie istniejących, planowanych i zastępczych instalacji regionalnych do przetwarzania odpadów komunalnych, analizę aktualnego stanu gospodarki odpadami z wykazem ilości, rodzaju i źródeł wytwarzanych odpadów, metod ich odzysku i unieszkodliwiania, a także wykaz instalacji do odzysku (tabel nr 12) oraz składowisk odpadów przewidzianych do zamknięcia jako niespełniających wymagań dyrektywy 1999/31/WE w sprawie składowania odpadów (tabela nr 9), omówienie sposobów i problemów gospodarowania poszczególnymi rodzajami odpadów, sposób finansowania realizacji zadań. Pismem z dnia [...] r. (wniesionym do organu w dniu [...] r.) Spółka A. , działając na podstawie art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.) w związku z ustawą z dnia 27 kwietnia 2011 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., Nr 185 poz. 1243 ze zm.), wezwała Sejmik Województwa do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie lub odpowiednio stwierdzenie nieważności uchwały Nr XVI/218/12 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012 - 2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018 - 2023 w całości, w związku z naruszeniem: - art. 9 ust. 2 i art. 14 ustawy o odpadach oraz art. 16 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE z 22 listopada 2008 r. nr L 312/3); - art. 14 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 15 c ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., Nr 185 poz. 1243 ze zm.); - art. 42 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 ze zm.) w zw. z art. 14b ustawy o odpadach; - art. 9 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Pismem z dnia [...] r. (nadanym do organu [...] r.) P. na podstawie art. 90 § 1 ustawy o samorządzie województwa, wezwało Sejmik Województwa do usunięcia naruszenia prawa uchwałą nr XVI/218/12 z dnia 29 czerwca 2012 r. i jej uchylenia (zmiany) w zakresie w jakim Plan Gospodarki Odpadami dla Województwa przewiduje zamknięcie, w terminie do [...] r. składowiska odpadów położonego w miejscowości P. i pozostającego w zarządzie Spółki B. jak również innych składowisk wymienionych w Tabeli 9. W odpowiedzi na powyższe wezwania obu spółek Sejmik Województwa poinformował strony o przekazaniu wezwań do Komisji Gospodarki, Infrastruktury i Ochrony Środowiska Sejmiku Województwa Spółka A. w dniu [...] r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Nr XVI/218/12 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012 - 2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018 - 2023 i zaskarżając ją w całości w związku z naruszeniem przez ww. uchwałę przepisów: - art. 9 ust. 2 i art. 14 ustawy o odpadach oraz art. 16 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE z 22 listopada 2008 r. nr L 312/3); - art. 14 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 15c ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., nr 185 poz. 1243 ze zm.); - art. 42 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 ze zm.) w zw. z art. 14 b ustawy o odpadach, - art. 9 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Na wstępie uzasadnienia skargi strona wskazała, że w związku z tym, iż Sejmik Województwa nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, o którym mowa w art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to termin 60-dniowy na złożenie skargi liczony od dnia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa został dochowany. Zdaniem skarżącej, poprzez podjęcie przedmiotowej uchwały naruszony został jej interes prawny jako podmiotu, którego podstawową działalnością jest odbiór i transport odpadów oraz jako właściciela Zakładu Zagospodarowania Odpadów w M. Wskazane powyżej naruszenia prawa wywierają bezpośredni skutek na jej prawa i obowiązki jako podmiotu odbierającego i transportującego odpady na terenie województwa Zdefiniowana w art. 9 ust. 2 ustawy o odpadach zasada bliskości gwarantuje podmiotom znajdującym się najbliżej miejsc powstawania odpadów prawo do ich odbierania i transportu. Wskutek nieuzasadnionego kształtu podziału województwa zachodniopomorskiego na regiony S. nie będzie mogła odbierać odpadów z miejsc położonych najbliżej posiadanego przez nią składowiska. Naruszenie zasady bliskości poprzez stworzenie nadmiernych dystansów pomiędzy miejscem wytworzenia odpadów, a miejscem składowania wywiera bezpośredni skutek na ilość odpadów, które przyjmuje składowisko w R. Uwzględnienie przez Sejmik w wykazie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów składowiska w S. niezgodnie z przepisami art. 14 ust. 8 pkt 2 w związku z art. 3 ust. 3 pkt 15c ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. o odpadach również wpłynęło na określenie sytuacji prawnej spółki. Przyjmując bowiem, iż składowisko w S. nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami dla instalacji regionalnej, w dużym regionie nie będzie żadnej instalacji posiadającej status regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów. Taką funkcję mogłoby z kolei pełnić składowisko w R., jego moce przerobowe kilkukrotnie przekraczają zapotrzebowanie w regionie s., do którego składowisko to zostało przypisane. W Planie zawarty został podział województwa na cztery regiony gospodarki odpadami komunalnymi wraz ze wskazaniem wchodzących w ich skład gmin: [...] Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o odpadach, odpady, które nie mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwiane w miejscu ich powstawania, powinny być, uwzględniając najlepszą dostępną technikę lub technologię, o której mowa w art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, przekazywane do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwione. Przepis ten jest wykonaniem art. 16 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy, zgodnie z którym sieć instalacji do unieszkodliwiania odpadów i instalacji do odzysku zmieszanych odpadów komunalnych zebranych z gospodarstw domowych powinna umożliwiać unieszkodliwiane odpadów lub odzysk odpadów, w jednej z najbliżej położonych odpowiednich instalacji, za pomocą najodpowiedniejszych metod i technologii, w celu zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska oraz zdrowia publicznego. Sejmik Województwa w sposób oczywisty naruszył wyrażoną w wyżej wymienionych przepisach zasadę bliskości, będącą podstawową zasadą gospodarki odpadami w Unii Europejskiej, w tym w Polsce. Wymóg uwzględnienia zasady bliskości podczas tworzenia planów gospodarki odpadami wynika wprost z art. 14 ustawy o odpadach. Treść uchwalonego Planu pozostaje natomiast w oczywistej sprzeczności z wyżej wspomnianymi zasadami. Zgodnie z uchwalonym Planem, przebieg granic regionu szczecineckiego został wyznaczony w taki sposób, że granicą z regionem koszalińskim przebiega w odległości około [...] km od składowiska odpadów w R., a granica z regionem [...] w odległości około [...] km od tego składowiska. Składowisko R. umiejscowione zostało na krańcu regionu. . W konsekwencji, przebieg granic regionu s. uniemożliwia składowisku w R. przyjmowanie odpadów z najbliżej położonych gmin, co stanowi całkowite odejście od zasady bliskości, a usytuowanie go w odizolowanym trójkącie od innych instalacji przypisanych do regionu s. utrudnia odbiór odpadów z regionu szczecineckiego. Naruszenie zasady bliskości miało miejsce poprzez takie określenie granic regionów gospodarki komunalnej, które w sposób całkowicie nieuzasadniony ogranicza możliwości odbioru i transportu odpadów przez S. z terenów położonych najbliżej składowiska w R. Skarżąca zwróciła uwagę, że z niewiadomych przyczyn gminy B., G., K., S., D., K. umieszczone w k. regionie gospodarki odpadami, są położone bliżej składowiska w R., niż pełniącego funkcję regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych w regionie koszalińskim składowiska znajdującego się w S. Odległość pomiędzy składowiskiem w R. (region s.) a K. (region k.) wynosi zaledwie [...] km podczas, gdy odległość pomiędzy K. (region k. ) a składowiskiem w S. (głównej instalacji, która ma obsługiwać region koszaliński, która zresztą nie spełnia wymogów regionalnej instalacji) wynosi [...] km, odległość pomiędzy składowiskiem w R. a umieszczonym w tym samym regionie s. wynosi [...] km. Pozostaje to w oczywistej sprzeczności z fundamentalną dla gospodarowania odpadami zasadą bliskości. Konsekwencjami braku zastosowania zasady bliskości jest zwiększona odległość i czas transportu, zwiększone koszty obsługi dla mieszkańców. Naruszenie zasady bliskości jest tym bardziej nieuzasadnione, iż w wyniku dokonanego podziału województwa na regiony gospodarki odpadami komunalnymi do [...] r. składowisko w R. zapełni się w ok. [...] %, natomiast istniejąca pojemność składowiska w S., co stwierdzono również w P., wystarczy zaledwie na pięć lat. Nawet planowana rozbudowa składowisk w regionie k. (bez podania horyzontu czasowego) nie będzie wystarczać na składowanie wszystkich odpadów, które według prognoz zostaną wytworzone do [...] r. Następnie skarżąca podniosła, że do naruszenia przez Sejmik Województwa art. 14 ust. 8 pkt 2 w związku z art. 3 ust. 3 pkt 15c ustawy o odpadach doszło poprzez umieszczenie w wykazie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych składowiska odpadów w S. zarządzanego przez P. , pomimo że nie spełnia ono wymagań przewidzianych w ustawie o odpadach. Składowisko odpadów w S. nie spełnienia wymagań dotyczących wystarczalności i pojemności na okres 1[...] lat. Powołując się na wyliczenia pojemności ww. składowisk skarżąca podkreśliła, że opisana sytuacja spowoduje, iż w regionie k. nie będzie istniała żadna instalacja, która spełnia wymagania regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów. Składowisko w R. mogłoby być - przy założeniu połączenia regionu s. i k. , jak wnioskowano w ramach uwag zgłaszanych w procedurze konsultacji - regionalną instalacją dla 1 dużego regionu składającego się z gmin wchodzących obecnie w skład regionu s. oraz k. Dalej skarżąca wskazała na naruszenie art. 42 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 14b ustawy o odpadach miało miejsce poprzez brak uzasadnienia przyczyn dla których uwagi dotyczące projektu Planu zgłoszone przez S. pismem z dnia [...] r. nie zostały wzięte pod uwagę podczas opracowywania Planu. Podczas konsultacji społecznych w uwagach wskazano obszary, w jakich Plan może naruszać prawo strony, a także dwa warianty propozycji, które dawałyby gwarancję zgodności Planu z przepisami prawa. Sejmik Województwa zaniechał obowiązku wskazania przyczyn dla których nie uwzględnił uwag S. i w żaden sposób nie ustosunkował się do zaproponowanych wariantów podziału województwa na regiony gospodarki odpadami komunalnymi. Sposób ustosunkowania się do jej uwag świadczy o tym, że w istocie obowiązek prawidłowego przeprowadzenia konsultacji społecznych nie został spełniony zgodnie z wymogami przewidzianymi przez ustawodawcę. Z pewnością nie można uznać, że zgodnie z konwencją z A., rezultaty udziału społeczeństwa były brane pod uwagę tak dalece, jak to było możliwe. Nadto, według skarżącej, samorząd województwa zobowiązany jest do przestrzegania przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, jako podmiot organizujący usługi o charakterze użyteczności publicznej. Art. 9 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów wprost zakazuje m.in. przeciwdziałania ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji. Ustalony w Planie podział województwa z. na regiony jest działaniem nieracjonalnym gospodarczo, możliwym do uzasadnienia jedynie szczególnymi korzyściami, jakie z jego wprowadzenia mogą odnieść przedsiębiorcy komunalni, kosztem przedsiębiorców komercyjnych, takich jak składowisko w R. Doprowadzenie do takiego stanu rzeczy jednoznacznie uprzywilejowuje pozycję przedsiębiorstwa komunalnego PGN K. Ograniczenie możliwości odbioru i transportu odpadów z części regionu k., należy uznać za element przeciwdziałania ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji. W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa wskazał, że naruszenie interesu prawnego zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa oraz doktryny nie wywodzi się z wewnętrznego przekonania osoby, która się na niego powołuje, ale z wynikającego z przepisów prawa materialnego rzeczywistego, bezpośredniego i aktualnego związku pomiędzy strefą jej indywidualnych praw a prowadzonym postępowaniem. Interes prawny jednostki najprościej można zdefiniować jako interes faktyczny znajdujący zabezpieczenie w prawie. Z kolei pod pojęciem uprawnienia rozumie się prawo wyboru przez dany podmiot określonego zachowania się - działania lub zaniechania, lub prawo do żądania od kogoś określonego zachowania się. Uprawnienie istnieje o tyle, o ile wynika z normy prawnej. W ocenie organu, skarżąca nie wykazała swojego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, lecz swój interes faktyczny, polegający na tym, że nie będzie mogła odbierać odpadów z miejsc położonych najbliżej posiadanego przez nią składowiska, co będzie miało bezpośredni wpływ na ilość odpadów, które przyjmuje składowisko w R. Skarga zmierza zatem do wykazania, że w nieprawidłowy sposób zostało województwo podzielone na regiony. Podział ten jest tymczasem przedmiotem odrębnej uchwały Sejmiku na którą również spółka A.wniosła skargę. Wbrew twierdzeniom skarżącej, nie ma normy prawnej, z której wynikałby jej interes. Zasada bliskości, wyrażona w art. 9 ust. 2 ustawy o odpadach, nie gwarantuje przedsiębiorcom, że będą mogli odbierać odpady z miejsc położonych blisko składowiska, gdyż art. 9 ust. 2 należy czytać łącznie z art. 9 ust. 7, co prowadzi do wniosku, że pierwszeństwo ma art. 9 ust. 7, który zakazuje przywozu odpadów spoza regionu. Dodatkowo, należy zwrócić uwagę, że naruszenie interesu prawnego, nie może być hipotetyczne. Skarżąca wskazuje zaś na możliwość ograniczenia składowania, a nie na nastąpienie tego ograniczenia. Organ powołał się w tym miejscu na orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowane w kwestii pojęcia interesu prawnego jednostki skarżącej uchwałę. Następnie - odnosząc się z ostrożności do poszczególnych zarzutów skargi – organ wyjaśnił, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest wskazań, jak regiony powinny być kształtowane, a tym bardziej, w jakiej ilości. Nie może zatem być skutecznie podniesiony zarzut nieprawidłowego podziału województwa na regiony, a do tego zmierza pierwszy zarzut skarżącej. Nie jest takim przepisem powołany przez stronę art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach. Po pierwsze, dotyczy on planów gospodarki odpadami, a nie uchwały w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami. Po drugie, przewiduje on, że krajowe i wojewódzkie plany gospodarki odpadami, są tworzone dla osiągnięcia celów założonych w polityce ekologicznej państwa i wdrażania hierarchii postępowania z odpadami oraz zasady bliskości, a także utworzenia w kraju zintegrowanej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska. Skarżąca nie zarzuca naruszenia ww. celów, ale naruszenie interesu prywatnego właściciela składowiska poprzez podział na regiony w sposób inny od oczekiwanego. Jednakże skarżąca ma możliwość odbierania odpadów z uwzględnieniem zasady bliskości - w ramach określonego regionu gospodarki odpadami. Zasadę bliskości należy interpretować w kontekście utworzonych regionów gospodarowania odpadami na terenie województwa, nie zaś jak czyni to strona, odnosząc ją do konieczności takiego kształtowania regionów, aby uzyskać zbliżone odległości od każdej miejscowości. W praktyce oznaczałoby to tworzenie regionów w kształcie zbliżonym do okręgu, co w wielu wypadkach jest niemożliwe. W kwestii zarzutu strony naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 3 ust. 3 pkt 15c ustawy o odpadach organ wyjaśnił, że w trakcie opracowywania projektu Planu gospodarki odpadami przeanalizowano pod kątem prawnym jak i technicznym składowisko odpadów w S. Składowisko to spełnia wszelkie wymogi, wynikające z ustawy o odpadach, pozwalające na zakwalifikowanie go do instalacji regionalnych. W trakcie opiniowania Ministerstwo Środowiska nie wniosło żadnych uwag w zakresie kwalifikacji instalacji w Sianowie. W skład instalacji w S. wchodzą: składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, kompostownia odpadów ulegających biodegradacji oraz instalacja mechaniczno-biologicznego (MBP) przetwarzania odpadów komunalnych. Każda z tych instalacji jest określona w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa jako istniejąca instalacja regionalna dla regionu k. Składowisko w Sianowie spełnia wymóg wolnej pojemności, zgodnie, z którym powinno posiadać min. wolną pojemność [...]m³, a w perspektywie planowana jest rozbudowa o [...] m³ oraz wymagania rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów. Instalacja w S. posiada również wszystkie wymagane prawem decyzje uprawniające do jej funkcjonowania (decyzja środowiskowa, pozwolenie zintegrowane [...] z dnia [...] r., pozwolenie na budowę dotyczące rozbudowy składowiska o [...] m³, pozwolenie nr [...] pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu organicznego wydane przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia 17.10.2006 r.). W kwestii zarzutu naruszenia art. 16 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw organ uznał zarzut ten za bezzasadny, gdyż przepis ten oznacza tylko wymóg uwzględnienia w uchwale w sprawie wykonania gospodarki odpadami, funkcjonujących na terenie województwa instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Skarżąca nie zarzuca tymczasem, że jakakolwiek instalacja została w uchwale pominięta. Nie można z powołanego przepisu wyinterpretować obowiązku prowadzenia działalności gospodarczej w kształcie zbliżonym do stanu sprzed wejścia w życie wspomnianej ustawy. Nie wynika to ani z jego treści, ani z najszerszej nawet wykładni. Odnosząc się do zarzutu strony w przedmiocie naruszenia ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko organ stwierdził że jest on bezzasadny. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku organ ma obowiązek przeanalizować uwagi i wnioski składane w toku prowadzonego postępowania. Nie ma określonego prawnie obowiązku odpowiadania na każdy wniosek, ponadto nie ma również obowiązku uwzględniania wszystkich uwag ze względu na fakt, że nie każda z nich musi być zasadna, jak również uwzględnienie wszystkich uwag może być technicznie niemożliwe. Organ ma obowiązek do przyjętego już dokumentu opracować uzasadnienie o udziale społeczeństwa oraz o tym jak zostały uwzględnione poszczególne uwagi. Dokument taki jest przygotowany. Uchwała w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami, podlegała konsultacjom społecznym jako część projektu uchwały o aktualizacji wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, stąd dokumenty dotyczące wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, dotyczą również zaskarżonej uchwały. W kwestii naruszenia art. 9 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów poprzez uniemożliwienie prowadzenia działań konkurencyjnych Spółce A. organ ocenił, że nie ma możliwości, aby przepis ten naruszyć poprzez uchwalenie uchwały w sprawie aktualizacji planu gospodarki odpadami. Województwo nie jest przedsiębiorcą, nie może więc nadużywać pozycji dominującej, a zwłaszcza nie może tego uczynić przez uchwalenie uchwały. Zarzut ten w istocie po raz kolejny sprowadza się do zarzutu niewłaściwego, według skarżącej, podziału województwa na regiony. Sprawa ze skargi Spółki A.została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym pod sygn. akt II SA/Sz 1034/12. Pismem z dnia [...] r. P. również zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego nr XVI/218/12 z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023. Zaskarżonej uchwale skarżące przedsiębiorstwo zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie: - art. 14b ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, poprzez jego błędne niezastosowanie i przekazanie do konsultacji społecznych projektu uchwały sejmiku województwa, który był w swej treści odmienny od uchwały następnie podejmowanej przez sejmik, co w konsekwencji doprowadziło do uniemożliwienia udziału społeczeństwa w procesie legislacyjnym w tym zakresie, - art. 39 ust. 1 w związku z art. 54 oraz art. 46 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska, poprzez ich niezastosowanie i udostępnienie do konsultacji, w toku prac legislacyjnych, projektu uchwały odmiennego od tego który następnie został uchwalony przez sejmik województwa, przez co uniemożliwiono przeprowadzenie skutecznych konsultacji ze społeczeństwem w zakresie treści uchwały. Strona podała, że jej interes prawny realizuje się w ten sposób, iż uniemożliwiono jej wzięcia udziału w konsultacjach społecznych dotyczących projektu uchwały, co ujemnie wpływa na sferę materialnoprawną skarżącej, w tym w szczególności poprzez uniemożliwienie jej prowadzenia działalności w zakresie zarządzanego i prowadzonego przez nią składowiska odpadów po dacie [...] r. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa w całości. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że w ramach Planu opracowana została Tabela nr 9 zawierająca wykaz składowisk odpadów w województwie przewidzianych do zamknięcia. Uwzględnia ona między innymi składowisko odpadów położone w miejscowości P. i pozostające w zarządzie P. . Wymienione w tabeli składowiska przewidziane są do zamknięcia w terminie do [...] r. Pozostaje to w rażącej sprzeczności z ustaleniami dokonanymi w ramach wielostronnych konsultacji, w tym także z przedstawicielami samorządów terytorialnych, których wynik przybrał formę projektu Planu, zamieszczonego na stronie Urzędu Marszałkowskiego Województwa . W projekcie tym zostało podkreślone, iż opisane składowiska będą mogły bez przeszkód prowadzić działalność, a ich zamknięcie przewidziane jest po roku [...] . Tym samym zachodzi brak tożsamości pomiędzy materiałami źródłowymi załącznika do uchwały Sejmiku (projektem Planu), przedstawionymi do konsultacji ze społeczeństwem, a samą uchwałą w tym przedmiocie podjętą przez Sejmik po tychże konsultacjach. Wskazana rozbieżność zachodząca pomiędzy uchwalonym Planem, a jego projektem nie jest w jakimkolwiek stopniu skutkiem uwzględnienia przez Sejmik zgłaszanych w toku konsultacji uwag. Żaden bowiem z podmiotów nie zgłaszał żądań zmiany o powyższej treści. W myśl przepisów art. 14b ust. 1 ustawy o odpadach, przy opracowywaniu projektów planów gospodarki odpadami stosuje się przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dotyczące udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. W niniejszej sprawie nie zastosowano się do wyżej cytowanego przepisu, albowiem projekt Planu poddany do konsultacji społecznych nie odpowiadał swoją treścią Planowi ostatecznie uchwalonemu. Innymi słowy Plan uchwalony nie był de facto w pełni konsultowany w swojej treści ze społeczeństwem w rozumieniu powołanej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Skarżąca podkreśliła dalej, że zmiana Planu, odbiegająca od uzgadnianego projektu i przewidująca dużo wcześniejszy termin zamknięcia składowiska, ma istotny wpływ na działalność spółki i poczynione przez nią zamierzenia operacyjne na przyszłość. Zmiana ta bowiem pozbawia możliwości składowania na nim odpadów odebranych od mieszkańców i zmusza ją do korzystania z usług zewnętrznych w tym zakresie. To z kolei pociąga za sobą możliwość narzucenia jej przez podmioty obce wysokich cen za przyjęcie odpadów na ich składowiska, co odbije się w sposób oczywisty na cenach usług świadczonych na rzecz mieszkańców. Tym samym naruszone zostało prawo skarżącej do prowadzenia konkurencyjnej działalności gospodarczej Nadto skarżąca wyjaśniła, że składowisko odpadów w miejscowości P. pozostające pod zarządem Spółki jest wyposażone w pochodnie przeznaczone do spalania gazu składowiskowego, a zatem nie ma do niego zastosowania przesłanka zamknięcia tego obiektu, przewidziana w Tabeli nr 9 Planu, to jest brak spełnienia wymogów § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów. Skarżona zmiana Planu jest zaskoczeniem, nigdy z nią nie konsultowanym i przekazanym do jej wiadomości dopiero dnia [...] r. Sejmik Województwa w odpowiedzi na skargę P. , podał, że twierdzenia skarżącej nie są trafne. Obowiązek zamknięcia składowiska odpadów nie wynika bowiem z zaskarżonej uchwały, ale z przepisów powszechnie obowiązujących. Zgodnie z Załącznikiem XII Traktatu Akcesyjnego o Przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej, po 31 grudnia 2011 r. nie mogą być przyjmowane do składowania odpady komunalne na składowiska, które nie spełniają wymagań dyrektywy Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów, co potwierdzają dołączone pisma Ministra Środowiska na temat dostosowana składowisk odpadów w Polsce do wymagań dyrektywy Rady w sprawie składowania odpadów z dnia 30 marca 2004 r. Składowisko P. w gminie G., nie spełnia wymogów określonych w § 5 ust 7 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów z uwagi na brak instalacji do czynnego odprowadzania gazu składowiskowego. Ta okoliczność nie jest sporna. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 25.11.2011 r. określił, iż modernizacja tego składowiska jest niemożliwa z przyczyn technicznych z uwagi na brak sztucznego uszczelnienia podłoża (§ 5 ust 7 ww. rozporządzenia Ministra Środowiska), o czym strona była informowana (pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska, pismo Inspekcji Ochrony Środowiska z dnia [...] r., pismo skarżącej z dnia [...] r., pismo organu z dnia [...] r.). Ponadto strona w dniu [...] r., a zatem jeszcze przed podjęciem zaskarżonej uchwały, złożyła do Urzędu Marszałkowskiego wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego. Pozwolenie to zostało zmienione w dniu [...] r. i zawiera zapisy mówiące o tym, że strona zobowiązana jest do złożenia do dnia [...] r. wniosku o zamknięcie przedmiotowego składowiska, a samo pozwolenie zintegrowane ważne jest do dnia [...] r. Decyzja ta nie została zaskarżona. Strona zatem dobrowolnie zdecydowała się zakończyć działalność do końca roku [...] , co w pełni koresponduje z zapisami zawartymi w zaskarżonej aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa. W dniu [...] r. strona złożyła wniosek o zamknięcie składowiska. W ocenie organu, w tej sytuacji, strona nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu niniejszej uchwały. Niezależnie od tego, jaką datę zamknięcia składowiska wskazałby Plan skarżąca i tak musiałaby zamknąć składowisko w P. Skarżąca posiada jedynie interes faktyczny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, polegający na tym, że nie będzie mogła prowadzić działalności w zakresie zarządzanego przez nią składowiska odpadów po dacie [...] r. Interes prawny musi wynikać z normy prawnej. W niniejszej sprawie, brak jest normy prawnej z której interes skarżącego mógłby wynikać. Potwierdza to orzecznictwo sądowe (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2002 r., SA/Bk 1082/01, Pr. Pracy 2002, nr 9, s. 38). Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi organ wyjaśnił, że zmiany pomiędzy treścią konsultowanego projektu planu, a ostatecznie uchwalonym tekstem były każdorazowo wynikiem uwag podmiotów opiniujących i biorących udział w konsultacjach. Zmiana dotycząca daty zamknięcia składowiska odpadów, była wynikiem uwag Ministra Środowiska, który bezwarunkowo wnosił o dokładne określenie terminu zamykania składowisk odpadów niespełniających wymagań do [...] r., ze względu na wymogi prawa unijnego. W tej sytuacji, zarzut naruszenia art. 14b ust. 1 ustawy o odpadach oraz art. 39 ust. 1 w związku z art. 54 oraz art. 46 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...), nie jest zasadny. Oczywistym, jest, że projekt planu może się różnić od planu uchwalonego, właśnie na skutek przeprowadzenia konsultacji i uwzględnienia uwag, wnoszonych w ich trakcie. Sprawa ze skargi P. została zarejestrowana w Sądzie pod sygn. akt II SA/Sz 1069/12. Na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. wyznaczonej w obu ww. sprawach stawiła się prokurator Prokuratury Okręgowej , która zgłosiła swój udział w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny na rozprawie postanowił na podstawie art. 111 § 2 P.p.s.a. połączyć do łącznego rozpoznania, a także rozstrzygnięcia pozostające ze sobą w związku sprawy o sygn. akt II SA/Sz 1034/12 ze skargi "Spółki A. i o sygn. akt II SA/Sz 1069/12 ze skargi P. wniesionych na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 29 czerwca 2012 r. nr XVI/218/12 w przedmiocie uchwalenia aktualizacji Planu. Pełnomocnik " Spółki A. złożył pismo procesowe z dnia [...] r. oraz wniósł jak w skardze. Pełnomocnik organu wniósł o oddalanie tej skargi. Pełnomocnik P. podniósł, że interes prawny spółki wynika przede wszystkim z art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz z art. 22 Konstytucji RP. Nie jest prawdą jakoby spółka nie kwestionowała stanowiska organu, iż instalacja w P. nie spełnia wymogów rozporządzenia, a w szczególności nie posiada izolacji od gleby oraz pochodni odgazowujących. Twierdził, że stosowna do przepisów, izolacja została wykonana w [...] r. natomiast na początku bieżącego roku zamontowano pochodnie odgazowujące. Na powyższą okoliczność wniósł o przeprowadzenie dowodu z projektu technicznego części technologicznej tego wysypiska oraz projektu budowlanego i składa te dokumenty do akt. Pełnomocnik organu podniósł, że nieprzydatny do sprawy jest dowód na okoliczność zamontowania pochodni odgazowujących, gdyż organ tego nie kwestionuje, w pozostałej części pełnomocnik organu nie sprzeciwił się wnioskowi. Ponadto pełnomocnik P. podniósł, że dyrektywa 1999/31/WE nie dotyczy skarżącej spółki, która jest przedsiębiorstwem prywatnym, lecz odnosi się do państwa. Pełnomocnik organu wnosi o oddalenie skargi P. i podtrzymał twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę, a dodatkowo wskazał, że zamontowane pochodnie odgazowujące mają charakter pasywny a powinny mieć czynny. Natomiast co do dowodu uszczelnienia podłoża instalacji pełnomocnik wniósł o zakreślenie terminu w terminie publikacyjnym do złożenia protokołu wystąpienia Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z którego wynika wyjaśnienie tej okoliczności. Prokurator wniósł o oddalenie obu skarg, wskazując na potrzebę dokonania prawidłowej wykładni art. 9 ust. 7 ustawy o odpadach oraz na wzajemną relację miedzy art. 14 a art. 9 ust. 7 rozumie w ten sposób, że nie ma możliwości przemieszczania odpadów między regionami z naruszeniem zasady bliskości. Sąd postanowił, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., przeprowadzić dowód z dokumentów przedłożonych przez pełnomocnika P. na okoliczności podniesione we wniosku złożonym w dniu dzisiejszym oraz przeprowadzić dowód z protokołu wystąpienia WIOŚ na okoliczności dotyczące kwestii uszczelnienia podłoża i konieczności odgazowania czynnego wysypiska w P. i dowód ten przeprowadzić w terminie publikacyjnym, zakreślić pełnomocnikowi organu termin 7 dni na złożenie tego dokumentu. W piśmie procesowym z dnia [...]r. (złożonym na rozprawie) skarżąca "S." wskazała, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika Sejmiku Województwa jej interes prawny wywodzi się z rzeczywistego, bezpośredniego i aktualnego związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej w sferze gospodarki odpadami a prowadzonym postępowaniem. Uchwała w sposób bezpośredni ingeruje w jej zakres uprawnień i obowiązków jako podmiotu odbierającego odpady oraz podmiotu posiadającego instalację będącą składowiskiem. Jej uprawnienia zostały naruszone przez takie ukształtowanie regionów gospodarki, które w sposób wyraźny i nie budzący żadnych wątpliwości, narusza naczelną zasadę postępowania z odpadami, jaką jest zasada bliskości wyrażona w art. 9 ust. 2 ustawy o odpadach. Nie można przy tym twierdzić, iż art. 9 ust. 7 ustawy o odpadach ma pierwszeństwo przed wyrażoną zasadą bliskości. Wszystkie przepisy, w tym art. 9 ust. 7 przedmiotowej ustawy, powinny być interpretowane w taki sposób, aby jak najpełniej urzeczywistnić ww. zasadę. Oznacza to, że art. 9 ust. 7 ustawy o odpadach dotyczący zakazu wywozu określonej kategorii odpadów poza dany region gospodarki odpadami ma właśnie służyć realizacji zasady bliskości. Treść Planu WPGO oraz określony w nim kształt regionu s. i k.z pewnością nie służy urzeczywistnieniu zasady bliskości, wręcz przeciwnie jest jej oczywistym zaprzeczeniem. Nadto spółka podkreśliła, że Sejmik Województwa nie ma uprawnienia do dowolnego kształtowania regionów gospodarki odpadami. Regiony te powinny zostać utworzone w taki sposób, aby zapewnić jak najwłaściwsze (w tym z punktu widzenia ochrony środowiska) postępowanie z odpadami, ze szczególnym uwzględnieniem zasady bliskości. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika Sejmiku interes prawny S. w żadnym wypadku nie może być traktowany jako interes hipotetyczny. Z chwilą bowiem wejścia w życie zaskarżonej uchwały oraz uchwały w sprawie wykonania WPGO, do niej stosuje się prawny zakaz przyjmowania przez instalację w Rymaniu określonej kategorii odpadów z innych niż s. regionów gospodarki odpadami województwa . Dalej skarżąca podała, że rzeczywiście nie wskazała naruszenia celów określonych w polityce państwa, ale wskazała naruszenie art. 14 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach. Sposób ukształtowania regionów gospodarki odpadami jest nie tylko - jak twierdzi Sejmik - inny niż jej oczekiwane, ale jest przede wszystkim sprzeczny z przepisami prawa w tym z art. 9 ust. 2 oraz 14 ust. 1 ustawy o odpadach i w ten sposób narusza słuszny jej interes. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem Sejmiku jakoby zasada bliskości ma zastosowanie tylko w obrębie utworzonych regionów gospodarki odpadami. Takie stanowisko jest bowiem wprost sprzeczne z art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach. Ponadto Sejmik nie wziął pod uwagę opinii samorządów z regionu s. W szczególności przeciwko proponowanym przez Sejmik kształtom regionów gospodarki odpadami przeciwne było Miasto S., co w uwagach do projektu WPGO Burmistrz stwierdził i uzasadnił oraz przedstawił koncepcję utworzenia związku 14 gmin, które podpisały list intencyjny w tej sprawie i proponowały utworzenie z tych gmin regionu gospodarki odpadami. Poza tym, przy tworzeniu regionów gospodarki odpadami w ogóle nie kierowano się aspektami dotyczącymi ochrony środowiska. Następnie skarżąca podniosła, że Sejmik Województwa w swojej odpowiedzi w ogóle nie odniósł się do jej wyliczeń przedstawionych w skardze określających pojemność składowiska w S. Nadto fakt sporządzenia uzasadnienia o udziale społeczeństwa oraz teoretycznie o tym, w jaki sposób zostały "rozpatrzone" zgłoszone w trakcie konsultacji uwagi nie stanowi - wbrew twierdzeniom Sejmiku - wypełnienia obowiązku, o którym mowa 42 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Konieczne jest bowiem merytoryczne ustosunkowanie się do uwag zgłoszonych w trakcie konsultacji, a tego w przygotowanym przez Sejmik uzasadnieniu udziału społeczeństwa zabrakło. Przygotowanie uzasadnienia nie jest celem samym w sobie, ale służyć ma zapewnieniu jak najdalszego udziału społeczeństwa w sprawach dotyczących ochrony środowiska. Oczywistym jest przy tym, że nie każda zgłoszona uwaga musi zostać uwzględniona, może się ona bowiem okazać niezasadna, jednakże obowiązkiem Sejmiku jest do tej uwagi się ustosunkować. W uzasadnieniu udziału społeczeństwa nie znalazło się stanowisko Sejmiku w stosunku do przedmiotowych uwag S. Ponadto wbrew twierdzeniom Sejmiku samorząd województwa zobowiązany jest do przestrzegania przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, jako podmiot organizujący usługi o charakterze użyteczności publicznej. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w swoim dotychczasowym orzecznictwie, akceptowanym przez sądy, niejednokrotnie stwierdzał stosowanie przez jednostki samorządu terytorialnego praktyk zakazanych w art. 9 ustawy, w szczególności dotyczących antykonkurencyjnych praktyk w zakresie gospodarki komunalnej, również na terenie województwa . Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei w świetle art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej "P.p.s.a.", Sąd, jeżeli uwzględni skargę na uchwałę lub akt jednostek samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, iż zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególnych wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W pierwszej kolejności Sąd zobowiązany był zbadać, czy skarga spełnia warunki formalne, tj. czy sprawa objęta skargą należy do właściwości sądu (uchwała z zakresu administracji publicznej), czy został wyczerpany tryb postępowania przed organem (czy organ był wzywany do usunięcia naruszenia prawa) oraz czy został zachowany termin do wniesienia skargi. Stosownie do treści art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. W myśl natomiast art. 91 ust. 1 ww. ustawy, przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. O bezskuteczności wezwania można mówić zarówno wtedy, gdy organ nie uwzględnił wezwania, jak i wówczas, gdy nie zajął w kwestii wezwania do usunięcia naruszenia prawa żadnego stanowiska. Skuteczność natomiast wniesienia skargi do sądu zależy od uprzedniego wyczerpania trybu wezwania właściwego organu samorządu województwa do usunięcia naruszenia prawa wywołanego przepisem prawa miejscowego lub czynnością prawną albo faktyczną podjętych w sprawie z zakresu administracji publicznej. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie, w sytuacji braku merytorycznej odpowiedzi Sejmiku Województwa na wezwania stron, obydwie skargi zostały wniesione we właściwym trybie z zachowaniem ustawowego terminu do zaskarżenia uchwały, o jakim mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. W dalszej kolejności, przechodząc do materialnych przesłanek skarg wniesionych na podstawie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, należało zbadać, czy podjęcie zaskarżonej czynności prawnej przez organ samorządu województwa (uchwały) dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, czy strony posiadają legitymację skargową do wniesienia skargi w trybie wskazanego przepisu oraz, czy nastąpiło obiektywne naruszenie prawa zaskarżoną uchwałą. Sąd analizując powyższe przesłanki uznał, że sprawa mieści się w szeroko rozumianym określeniu sprawy z zakresu administracji publicznej, użytym w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, ponieważ przez sprawy z zakresu administracji publicznej należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Z treści art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa wynika, iż skargę w trybie tych przepisów może wnieść skutecznie tylko ta osoba, która wykaże się naruszeniem własnego interesu prawnego lub uprawnienia wskutek uchwalonych przepisów prawa miejscowego lub podjętych czynności prawnych i faktycznych z zakresu administracji publicznej. Zaskarżeniu w tym trybie podlega zatem uchwała organu samorządu województwa nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę, musi on zatem wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. O tym, czy istnieje taki interes prawny decyduje przepis prawa materialnego, który kształtuje sytuację prawną skarżącego, tym samym gwarantując mu ochronę prawną. Brak takiej ochrony w przepisach prawa ległych u podstaw rozstrzygnięcia danej sytuacji prawnej, powoduje, że strona ma wyłącznie interes faktyczny, który nie daje legitymacji do zaskarżania uchwał i innych aktów organu samorządu wojewódzkiego. Sąd stwierdził, że zarówno Spółka. , jak i P. posiadają legitymacji prawnej do zaskarżenia uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego Nr XVI/218/12 z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023, albowiem z materialnoprawnej podstawy zaskarżonej uchwały nie sposób wywieść interesu prawnego stron, które by zostały obiektywnie naruszone tą uchwałą, a strony również takiego interesu nie wykazały. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 14c ustawy o odpadach (Dz. U z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.) wprowadzony ustawą z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2011 r., Nr 152, poz. 897 ze zm.), zgodnie z którym plany gospodarki odpadami podlegają aktualizacji nie rzadziej niż raz na 6 lat. Zarząd województwa przedkłada projekt zaktualizowanego wojewódzkiego planu gospodarki odpadami sejmikowi województwa, nie później niż na miesiąc przed upływem terminu jego aktualizacji (ust. 2). Do aktualizacji planów gospodarki odpadami stosuje się odpowiednio przepisy art. 14a i art. 14b (ust. 3). Ocenę charakteru prawnego aktualizacji wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, niezbędną dla analizy jego skutków prawny wobec osób trzecich, a więc i skarżących, należy dokonać poprzez odniesienie się do charakteru i rodzaju aktu jakim jest plan gospodarki odpadami. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62 poz. 628), dla osiągnięcia celów założonych w polityce ekologicznej państwa i wdrażania hierarchii postępowania z odpadami oraz zasady bliskości, a także utworzenia w kraju zintegrowanej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska, opracowuje się krajowy plan gospodarki odpadami oraz wojewódzkie plany gospodarki odpadami, zwane dalej "planami gospodarki odpadami". Plany gospodarki odpadami powinny być zgodne z polityką ekologiczną państwa (ust. 2). Plany gospodarki odpadami dotyczą odpadów wytworzonych na obszarze, dla którego jest sporządzany plan, oraz przywożonych na ten obszar, w tym odpadów komunalnych, odpadów ulegających biodegradacji, odpadów opakowaniowych i odpadów niebezpiecznych (ust. 4). Plany gospodarki odpadami obejmują również środki służące zapobieganiu powstawaniu odpadów (ust. 5). Plany gospodarki odpadami zawierają: 1) analizę aktualnego stanu gospodarki odpadami na obszarze, dla którego jest sporządzany plan, w tym informacje dotyczące: a) rodzajów, ilości i źródeł powstawania odpadów, b) środków służących zapobieganiu powstawaniu odpadów i oceny ich użyteczności, c) rodzajów i ilości odpadów poddawanych poszczególnym procesom odzysku, w tym w instalacjach położonych poza terytorium kraju, d) rodzajów i ilości odpadów poddawanych poszczególnym procesom unieszkodliwiania, w tym w instalacjach położonych poza terytorium kraju, e) istniejących systemów gospodarowania odpadami, w tym zbierania odpadów, f) rodzajów, rozmieszczenia i mocy przerobowych instalacji do przetwarzania odpadów, w tym olejów odpadowych i innych odpadów niebezpiecznych, g) identyfikacji problemów w zakresie gospodarki odpadami, w tym, uwzględniając położenie geograficzne, sytuację demograficzną i gospodarczą, warunki glebowe, hydrogeologiczne i hydrologiczne, ocenę potrzeb: – tworzenia nowych lub zmiany istniejących systemów zbierania odpadów oraz budowy dodatkowej infrastruktury służącej gospodarowaniu odpadami, zgodnie z zasadą bliskości, – zamknięcia obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami; 2) prognozowane zmiany w zakresie gospodarki odpadami, w tym zmiany wynikające ze zmian demograficznych i gospodarczych; 3) cele w zakresie gospodarki odpadami, wraz ze wskazaniem terminów ich osiągnięcia, w tym cele dotyczące zapobiegania powstawaniu odpadów i ograniczenia ilości odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych na składowiska odpadów; 4) określenie kierunków działań w zakresie zapobiegania powstawaniu odpadów oraz kształtowania systemu gospodarki odpadami podejmowanych dla osiągnięcia celów, o których mowa w pkt 3, w tym: a) działań w zakresie gospodarki odpadami, wraz z określeniem planowanych technologii i metod postępowania, b) działań w zakresie postępowania z odpadami powodującymi problemy w zakresie gospodarki odpadami, w tym środków zachęcających do selektywnego zbierania bioodpadów w celu kompostowania oraz przetwarzania ich w sposób bezpieczny dla środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, c) rozwiązań dotyczących postępowania z olejami odpadowymi i innymi odpadami niebezpiecznymi; 5) określenie kryteriów rozmieszczenia obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami oraz mocy przerobowych przyszłych instalacji do przetwarzania odpadów; 6) harmonogram planowanych czynności oraz określenie wykonawców i sposobu finansowania zadań wynikających z przyjętych kierunków działań, o których mowa w pkt 4; 7) informację o strategicznej ocenie oddziaływania planu gospodarki odpadami na środowisko; 8) określenie metody monitorowania działań w sposób umożliwiający ocenę stanu realizacji zadań określonych w planie gospodarki odpadami; 9) streszczenie w języku niespecjalistycznym (ust. 6). Wojewódzkie plany gospodarki odpadami zawierają także: 1) określenie regionów gospodarki odpadami komunalnymi, wraz ze wskazaniem gmin wchodzących w skład regionu; 2) wykaz regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn; 3) plan zamykania regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych niespełniających wymagań ochrony środowiska, których modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub nie jest uzasadniona z przyczyn ekonomicznych (art. 14 ust. 8). W art. 14 ust. 9 ustawy o odpadach wskazano nieobligatoryjne elementy planu gospodarki odpadami, w szczególności plany mogą zawierać informacje na temat organizacji działań związanych z gospodarowaniem odpadami, w tym opis podziału zadań pomiędzy podmioty publiczne i prywatne zajmujące się gospodarowaniem odpadami. Z przedstawionych przepisów wynika, że plany gospodarki odpadami mają w ogólności służyć osiągnięciu celów polityki ekologicznej państwa oraz realizacji zasad gospodarowania odpadami wymienionych w przywołanej ustawie, czyli między innymi zasady zapobiegania powstawania odpadów, zasady ograniczania ilości odpadów, w tym również ich negatywnego oddziaływania na środowisko oraz zasady zapewnienia zgodnego z zasadami ochrony środowiska odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Zawarte w przepisach sformułowania wymagań co do planów wskazują na ich planistyczny oraz informacyjny charakter. Plany mają przedstawiać stan gospodarki odpadami w kraju i województwach i określać ogólnie cele i kierunki działań właściwych organów w zakresie gospodarki odpadami w danym regionie. Postanowienia planów są skierowane do organów administracji publicznej. Z przepisów nie wynika, aby miały one zawierać postanowienia z zakresu praw lub obowiązków osób trzecich (podmiotów zewnętrznych). Nie mają one też charakteru przepisów prawa miejscowego, zaliczyć je należy jedynie do planistycznych instrumentów ochrony środowiska jako elementu programu ochrony środowiska. Takie akty nie są objęte normą z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, a co najwyżej stanowią swoiste źródła prawa administracyjnego jako akty planowania, które określają zamierzenia administracji publicznej i stanowią jedną z materialnych przesłanek aktów wydawanych przez organy administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r. sygn.. akt II OSK 2695/11 www.nsa.gov.pl). Oznacza to, że plany gospodarki odpadami, mają charakter pewnego programu działania na danym obszarze dla osiągnięcia celów stawianych przez ustawy (implementowane Dyrektywy). Celem tych planów jest również ujednolicenie polityki i zasad w zakresie gospodarki odpadami na szczeblu krajowym i wojewódzkim. Wojewódzkie plany gospodarki odpadami muszą być zgodne z krajowym planem. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy wojewódzkie plany powinny dodatkowo określać regiony gospodarki odpadami utworzone zgodnie z zasadą bliskości oraz wykaz instalacji przewidzianych do zamknięcia. Skarżąca spółka A.powołuje się na naruszenie jej interesu prawnego skarżoną uchwalą w związku z ustaleniem w województwie czterech regionów gospodarki odpadami w sposób naruszający zasadę bliskości, a tym samym uniemożliwienie skarżącej odbiór i transport odpadów z terenów położonych najbliżej składowiska R., którego jest właścicielem. Według skarżącej przebieg granic regionu s. ograniczy składowisku R. przyjmowanie odpadów z najbliżej położonych gmin, co stanowi odejście od fundamentalnej dla gospodarowania odpadami zasady bliskości wyrażonej w art. 9 ust. 2 ustawy o odpadach. Ponadto nie będzie wykorzystywany cały potencjał ww. składowiska przy jednoczesnych planach rozbudowy instalacji w S. i instalacji zastępczej G., co jest nieracjonalne gospodarczo i narusza ustawę o ochronie konkurencji i konsumentów. W odpowiedzi na powyższe stanowisko strony należy odwołać się do powyższych rozważań w kwestii charakteru aktu Sejmiku Województwa jakim jest Wojewódzki Plan Gospodarowania Odpadami, jak też jego aktualizacja. Adresatem normy art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach jest organ uprawniony do opracowania planu, który przy tworzeniu planu podziału województwa na regiony gospodarki odpadami ma obowiązek stosować zasadę bliskości z art. 9 ust. 2 z uwzględnieniem celów dla jakich są tworzone wojewódzkie i krajowy plan. Przepisy te nie wyznaczają sposobu i kryteriów podziału województwa na poszczególne regiony, ani też nie kreują obowiązku dla organu oceny hipotetycznego wpływu podziału na działalność poszczególnych podmiotów zajmujących się gospodarowaniem odpadami w danym regionie. Tym samym podmiot zewnętrzny nie uzyskał uprawnienia do żądania od organu uwzględnienia, przy tworzeniu planu podziału, jego indywidualnych założeń i oczekiwań ekonomicznych. Oznacza to, że spółka A. nie ma uprawnienia do żądania zmiany kształtu podziału województwa na regiony ze względu na zakładaną możliwość ograniczenia odbioru i transportu odpadów na składowisku R. wskutek aktualnego podziału. Skarżąca nie może też, dla wykazania własnego interesu prawnego, skutecznie podnosić zarzutu, że składowisko w S. nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami dla instalacji regionalnej, a w dużym regionie koszalińskim taką funkcję mogłoby pełnić składowisko w R. ze względu na jego moce przerobowe. Ocena stanu technicznego i prawnego instalacji należy do organu oraz do Ministerstwa Środowiska. Natomiast podnoszone w tym zakresie względy racjonalnej gospodarki nie znajdują podstawy w przepisach prawa regulujących zasady tworzenia planów. Należy także zauważyć, że naruszenie interesu prawnego nie powinno być wyłącznie hipotetyczne, a taki charakter - zdaniem Sądu - ma argumentacja strony odnośnie ewentualnych ograniczeń ww. przedmiocie prowadzonej przez nią działalności gospodarczej odbioru odpadów. Wyjaśnić trzeba, że zarzut naruszenia przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów poprzez uniemożliwienie prowadzenia działań konkurencyjnych Spółce A.nie może być również skutecznie podnoszony wobec stwierdzenia braku interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w sprawie aktualizacji planu gospodarki odpadami. Przy czym zgodzić się też należy ze stanowiskiem organu, że Województwo nie jest przedsiębiorcą, nie może więc nadużywać pozycji dominującej, a zwłaszcza nie może tego uczynić przez uchwalenie ww. uchwały. W ocenie Sądu, interes skarżącej spółki A.w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały - wobec braku wyraźnej podstawy materialnoprawnej - powinien być zakwalifikowany nie jako interes prawny, lecz jako interes faktyczny, a ustawa o samorządzie województwa nie wiąże z takim rodzajem interesu możliwości uwzględnienia skargi. Wskazać należy, że w sytuacji uznania braku legitymacji prawnej strony skarżącej do zaskarżenia uchwały, Sąd nie podejmuje merytorycznej kontroli uchwały, a więc zarzuty skargi w tym zakresie nie były poddane ocenie Sądu. Z kolei skarżąca P. podniosła w skardze w zasadzie dwa podstawowe zarzuty naruszenia przepisów prawa, z których to wywiodła własny interes prawny w zaskarżeniu aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa na lata [...] z uwzględnieniem perspektywy na lata [...] Zdaniem skarżącej, jej interes prawny wynika z braku udziału w konsultacjach społecznych odnośnie projektu uchwały oraz z faktu ujęcia w wykazie składowisk przewidzianych do zamknięcia do [...] r. (Tabeli nr 9 Planu) obiektu skarżącej – składowiska w P., co uniemożliwi jej prowadzenie działalności gospodarczej na tym obiekcie po ww. dacie. Należy podkreślić, że art. 14 ust. 8 ustawy o odpadach wymaga, aby wojewódzki plan gospodarki odpadami zawierał także plan zamykania regionalnych instalacji niespełniających wymagań określonych przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, w tym wymogów prawa unijnego, których modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub ekonomicznie niezasadna, a więc Plan przedstawia wyłącznie wykaz takich obiektów, nie stanowi zaś podstawy prawnej ich zamykania. Tak więc z podstawy prawnej skarżonej uchwały nie sposób wywieść interesu prawnego skarżącej. Umieszczenie spornej instalacji w Tabeli nr 9 Planu jest konsekwencją określonych ustaleń faktycznych i prawnych wynikających z odrębnych dokumentów, choćby zmiany pozwolenia zintegrowanego. Nie przesądza jednak o obowiązku zaprzestania działalności gospodarczej skarżącej w tym zakresie. Interes skarżącej w przedstawionym zakresie ma charakter interesu faktycznego. Argument skarżącej, że aktualnie stan techniczny instalacji w P. spełnia wymagane normy może być podstawą w postępowaniu o uzyskanie takiego pozwolenia. W kwestii drugiego zarzutu skarżącej spółki PGK w G. należało w ogóle rozważyć, czy zaskarżona uchwała nie naruszyła uprawnień procesowych stron. Zgodnie z art. 14b ust. 1 ustawy o odpadach, przy opracowywaniu projektów planów gospodarki odpadami stosuje się przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dotyczące udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. 2. W przypadku nieprzeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania planu gospodarki odpadami na środowisko organ opracowujący projekt planu jest obowiązany zapewnić udział społeczeństwa, na zasadach określonych w ustawie, o której mowa w ust. 1. 3. Projekt wojewódzkiego planu gospodarki odpadami podlega zaopiniowaniu przez organy wykonawcze gmin z obszaru województwa, niebędących członkami związków międzygminnych, oraz organy wykonawcze związków międzygminnych, a w zakresie związanym z ochroną wód - przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej. 4. Po zaopiniowaniu projektu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami przez podmioty, o których mowa w ust. 3, zarząd województwa przekazuje projekt planu do zaopiniowania ministrowi właściwemu do spraw środowiska. 5. Organy, o których mowa w ust. 3 i 4, wyrażają opinie w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania projektu. Nieudzielenie opinii w tym terminie uznaje się za brak uwag. Sąd nie dostrzegł w toku opracowywania zaskarżonej uchwały żadnych uchybień procesowych w zakresie, o którym mowa w podanych przepisach. Przede wszystkim strony miały możliwość przedłożenia swoich uwag i wniosków w toku procesu tworzenia aktualizacji Planu, które organ miał obowiązek przeanalizować - zgodnie z art. 42 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Sąd podziela stanowisko organu, że nie ma określonego prawnie obowiązku odpowiadania na każdy wniosek, ponadto nie ma również obowiązku uwzględniania wszystkich uwag ze względu na fakt, że nie każda z nich musi być zasadna, jak również uwzględnienie wszystkich uwag może być technicznie niemożliwe. Nie ma też obowiązku merytorycznej odpowiedzi na uwagi stron w toku konsultacji. Organ ma jedynie obowiązek do przyjętego już dokumentu opracować uzasadnienie o udziale społeczeństwa oraz o tym jak zostały uwzględnione poszczególne uwagi. Sąd nie znalazł w aktach sprawy podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżącego P. odnośnie braku stosownych konsultacji skarżonej uchwały w jej ostatecznym kształcie. Oczywiste jest, że projekt uchwały przedstawiony do konsultacji społecznych, na skutek uwzględnienia uwag i wniosków zainteresowanych, a także wskutek zmian zalecanych w opiniach właściwych organów, może różnić się od podjętej po przeprowadzeniu całego procesu uchwalania uchwały. Mając na względzie powyższe rozważania i ustalenia, Sąd nie przeprowadził dalszej, merytorycznej już, kontroli zaskarżonej uchwały, a obie skargi należało na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalić ze względu na brak legitymacji skargowej stron.