I OSK 733/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.), Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1394/12 w sprawie ze skargi M.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1394/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia 9 marca 2012 r. M.Z. wystąpił o: przyznanie obiadów, które kończą się z końcem marca 2012 r., pieniędzy na jedzenie, lekarstwa, odzież oraz opłacenie czynszu, gazu, energii za lokal przy ul. J. oraz za lokal socjalny przy ul. S. Prezydent m.st. Warszawy decyzjami: - z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] przyznał prawo do korzystania bezpłatnie z jednego gorącego posiłku dziennie (bez możliwości zamiany na suchy prowiant) w okresie od 1 kwietnia 2012 r. do dnia 15 kwietnia 2012 r., - z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] odmówił przyznania zasiłku celowego na zakup odzieży, - z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] odmówił przyznania zasiłku celowego na pokrycie opłat mieszkaniowych (energia, gaz, zaległy czynsz) w lokalu socjalnym, - z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] odmówił przyznania zasiłku celowego na pokrycie opłat mieszkaniowych (energia, gaz, czynsz, internet), - z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] odmówił przyznania zasiłku celowego na żywność, - z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] przyznał prawo do bezpłatnego korzystania z jednego gorącego posiłku dziennie (bez możliwości zamiany na suchy prowiant) w okresie od 16 kwietnia 2012 r. do dnia 30 września 2012 r. Od wyżej wymienionych decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. M.Z. wniósł odwołania do organu II instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmawiające przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup odzieży. Uzasadniając podjętą decyzję Kolegium stwierdziło, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a na jego dochód miesięczny składa się zasiłek stały (324 zł) i zasiłek pielęgnacyjny (153 zł). Łącznie dochód wyniósł zatem 477 zł, a tym samym wnioskodawca spełnił kryterium dochodowe. Ponadto organ wskazał, że M.Z. jest osobą przewlekle chorą i ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Mieszka wraz z byłą żoną i synem, zajmując jeden pokój. Ma zasądzoną eksmisję. Kolegium stwierdziło, że na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z powyższego wynika, że przyznanie tego zasiłku następuje w ramach decyzji uznaniowej. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji wyjaśnił, że żądanie dotyczące pokrycia kosztów zakupu odzieży mieści się wprawdzie w kategorii niezbędnej potrzeby bytowej, jednakże rozpoznając wniosek z dnia 9 marca 2012 r. organ I instancji, z uwagi na ograniczone możliwości finansowe, zmuszony był udzielić pomocy jedynie zabezpieczając najważniejsze potrzeby wnioskodawcy, jakimi są dofinansowanie wyżywienia i zakup leków. Wsparcie zostało udzielone w kwocie 410 zł. W ocenie Kolegium kwota ta jest adekwatna do prognozowanej w oparciu o wydatki OPS z poprzedniego miesiąca średniej wartości pomocy udzielonej na wniosek osoby lub rodziny. Ponadto, zdaniem organu II instancji, M.Z. żądając w odwołaniu uwzględnienia słusznego interesu obywatela nie wziął pod uwagę interesu innych osób zwracających się do OPS oraz interesu społecznego. Zważywszy na skromne środki finansowe wnioskodawcy nie będzie on w stanie zaspokoić wszystkich swoich oczekiwań. Podobnie jak OPS będzie musiał ustalić hierarchię swoich potrzeb i podjąć decyzję, czy zakup odzieży jest najniezbędniejszy i ewentualnie we własnych zakresie zrealizować tę potrzebę. W sytuacji, gdy M.Z. nie może liczyć na wsparcie rodziny, znajomych, czy sąsiadów, a pomoc Państwa w ramach systemu opieki społecznej jest niewystarczająca, zainteresowany we własnym zakresie może zwrócić się np. do organizacji społecznych (PCK, Caritas) o stosowną pomoc, czy przedsiębiorców, którzy niejednokrotnie odpowiadają na potrzeby osób trzecich. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.Z. stwierdził, że spełnia wszelkie kryteria do udzielenia pomocy, Kolegium zaś zarzucił wydanie decyzji w sposób sztampowy, bez wnikliwej oceny jego sytuacji materialnej. Pismem z dnia 19 grudnia 2012 r. pełnomocnik z urzędu skarżącego poparł skargę wniesioną w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r. stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Sąd I instancji wskazał, iż podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Akt ten określa rodzaje świadczeń z zakresu pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania. Jedną z form pomocy przewidzianą w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy jest pomoc finansowa w formie zasiłku celowego. W myśl tego przepisu zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto jednoznaczne stanowisko, iż rozstrzygnięcie o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Oznacza to zatem, że sam fakt spełniania ustawowych kryteriów nie skutkuje automatycznym przyznaniem go osobie zainteresowanej. Sądy administracyjne wielokrotnie wskazywały, że pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których one nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwość (art. 2 ust. 1 ww. ustawy). Zadaniem pomocy społecznej jest wyłącznie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ww. ustawy), a nie całkowite wyręczanie tych osób w ich aktywności zmierzającej do poprawy swojej sytuacji bytowej. Dlatego też wnioskujący o pomoc musi liczyć się z tym, że jego żądanie, nawet jeśli mieści się w zadaniach i celach pomocy społecznej nie zawsze będzie uwzględnione. Zwłaszcza, że możliwości finansowe ośrodków pomocy społecznej nie są nieograniczone, a liczba osób wymagających wsparcia jest znaczna i stale rośnie, co jest faktem powszechnie znanym. Sąd I instancji wskazał, iż jak wynika z akt administracyjnych sprawy M.Z. wystąpił z wnioskiem z dnia 9 marca 2012r. m.in. o pomoc finansową przeznaczoną na zakup odzieży. Podstawą odmowy przyznania zasiłku celowego w niniejszej sprawie było zaś stwierdzenie przez organy orzekające, iż mimo spełnienia przez wnioskodawcę kryterium dochodowego oraz zaliczenia żądania dotyczącego pokrycia kosztów zakupu odzieży do kategorii niezbędnej potrzeby bytowej, to z uwagi na ograniczone możliwości finansowe, OPS zmuszony był udzielić pomocy jedynie zabezpieczając najważniejsze potrzeby wnioskodawcy, jakimi były dofinansowanie wyżywienia i zakup leków w kwocie 410 zł, o które również zwrócił się M.Z. W ocenie Sądu organy obu instancji – odmawiając przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup odzieży – nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonych rozstrzygnięć o możliwościach świadczenia pomocy społecznej decydują nie tylko potrzeby skarżącego i cel pomocy, ale również możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej i potrzeby innych osób, objętych jego pomocą. Organy wskazały, że udzielenie wskazanej pomocy nie jest możliwe, bowiem Filia nr 1 Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Praga Północ w marcu 2012r. wydatkowała na wypłatę świadczeń w formie zasiłków celowych kwotę 76 353,54 zł. Przyznano 387 świadczeń, a średnia wysokość zasiłku celowego dla osoby/rodziny wyniosła 197,30 zł. Biorąc pod uwagę, że w miesiącu kwietniu Ośrodek będzie dysponował podobnym budżetem i zostanie przyznana podobna liczba świadczeń, słusznie organy stwierdziły, że brak jest finansowych możliwości przyznania wnioskodawcy kolejnego zasiłku celowego. W ocenie Sądu I instancji, zarówno Prezydent m.st. Warszawy jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, nie naruszyły zarówno zasad postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej, jak również reguł wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego i zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., w sposób rzetelny i wnikliwy wyjaśniły motywy i powody odmowy przyznania świadczenia. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji na podstawie art. 151 oraz art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M.Z. reprezentowany przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny przez Sąd I instancji, iż zaskarżona decyzja organu mieści się w granicach uznania administracyjnego przewidzianego w art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust 4 ustawy o pomocy społecznej, z pominięciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż organ odwoławczy wydając decyzję oparł ją o niepełny materiał dowodowy, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego utrzymania w mocy zaskarżonym wyrokiem dowolnej decyzji organu wydanej z naruszeniem art. 7, art. 77, oraz art. 107 § 3 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a.") oraz z naruszeniem art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi in merito na zasadzie art. 188 p.p.s.a. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu i wskazano, że koszty te nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż brak odpowiednich środków finansowych w budżecie organu nie może w każdym przypadku stanowić podstawy do odmowy przyznania zasiłku celowego. Przyjęcie takiego stanowiska oznaczałoby bowiem, iż wystarczyłoby w budżecie gminy nie zaplanować środków na wypłatę zasiłków celowych lub zaplanować je w minimalnej wysokości i w oparciu o argument braku środków lub posiadanie ich w minimalnej wysokości wydawać decyzje odmowne, dla których jedyna podstawa do odmowy byłby brak środków. Takie założenie byłoby przecież oczywiście sprzeczne z celem tejże ustawy. Jakkolwiek decyzje wydane na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej mają charakter uznaniowy, to jednak zgodnie z doktryną i orzecznictwem uznanie administracyjne nie może prowadzić do dowolności, w związku z tym organ wydający decyzję w przedmiotowej sprawie zmuszony jest do bardziej wnikliwej i ostrożnej oceny materiału dowodowego oraz stanu faktycznego w sprawie, nie może ograniczyć się jedynie do ogólnikowych stwierdzeń lub przytoczenia przepisów z zakresu prawa materialnego tak, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym, Sąd I instancji dokonując kontroli działań organu, pominął w zupełności fakt, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. - brak wszechstronnego rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak prawidłowo ustalonego stanu faktycznego oraz wszechstronnego wyjaśnienia sprawy spowodował zaś, że zaskarżona decyzja nie mieści się w granicach uznania administracyjnego i winna być uznana za decyzję dowolną i przedwczesną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi wyłącznie naruszenie przepisów prawa materialnego. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Taką potrzebą niewątpliwie jest zakup odzieży, na realizację której skarżący wnioskował do organu pomocy społecznej o przyznanie zasiłku celowego. Należy mieć na względzie, że istnienie niezbędnej potrzeby bytowej nie jest jedyną przesłanką uwzględnianą przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie zasiłku celowego. Zasiłek ten jest bowiem świadczeniem nieobowiązkowym, a jego przyznanie, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, pozostawione jest uznaniu organu administracji publicznej. Tym samym, spełnienie przez skarżącego kryteriów przyznania zasiłku celowego nie oznacza, że istnieje po jego stronie roszczenie o przyznanie niniejszego świadczenia. Należy zauważyć, że organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z treścią tego przepisu koresponduje art. 7 k.p.a., w świetle którego, organ administracji publicznej działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia obowiązany jest załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (zob. wyrok NSA z 11.06.1981 r., sygn. akt SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Wykładnia przepisów art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 omawianej ustawy zasadą pomocniczości (subsydiarności). Jak już wskazano, decyzje w przedmiocie przyznania zasiłku celowego opierają się na uznaniu administracyjnym. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W szczególności, wobec danej osoby pewien zakres przyznanych już świadczeń organ może uznać za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. Stąd w przypadku wielokrotnego występowania o świadczenia organ może uwzględniać te, które w danej sytuacji są najistotniejsze. Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy w rozpoznawanej sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Należy mieć na względzie, że skarżący korzysta ze świadczeń pomocy społecznej i w związku z tym, uwzględniając wielkość dostępnych dla organu pomocy społecznej środków finansowych, organy uprawnione były do odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup odzieży. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia z funduszy Skarbu Państwa dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu rozpoznany będzie przez wojewódzki sąd administracyjny wg zasad określonych w art. 258-262 p.p.s.a.