I OSK 280/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędzia del NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Rz 64/11 w sprawie ze skargi M.W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie w przedmiocie rozpoznania odwołania oddala skargę kasacyjną Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Rz 64/11, zobowiązujący skarżące kasacyjnie Kolegium do rozpoznania wniosku skarżącej M. W. z dnia 7 maja 2010 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi. Sąd stwierdził też, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok powyższy wydano przy następujących ustaleniach faktycznych i prawnych: W skardze M. W. zarzuciła bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie w sprawie rozpoznania złożonego przez nią odwołania od decyzji Wójta Gminy [..] z dnia 14 maja 2008 r., nr [.], zatwierdzającej podział działek nr [.]/9 i [..]/13 w [.]. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła dnia 7 maja 2010 r. i do dnia wniesienia skargi tj. do dnia 26 sierpnia 2011 r. odwołanie nie zostało rozpatrzone. Wskazała, że pismo z dnia 7 maja 2010 r., które zatytułowała jako "skarga" na decyzję Wójta Gminy [.] z dnia 14 maja 2008 r. wniosła do SKO w Rzeszowie za pośrednictwem Wójta, który przekazał je do Kolegium za pismem z dnia 19 maja 2010 r. Natomiast Kolegium pismem z dnia 6 lipca 2010 r. poinformowało ją o niemożliwości załatwienia sprawy w ustawowym terminie z powodu braku akt sprawy oraz że sprawa zostanie załatwiona niezwłocznie po ich otrzymaniu. Natomiast pismem z dnia 4 lipca 2011 r. została powiadomiona przez SKO w Rzeszowie o przekazaniu jej pisma z dnia 7 maja 2010 r. do Rady Gminy [.]. Wobec tego zażądała od Kolegium wydania w sprawie postanowienia, które mogłaby zaskarżyć. Żądanie to spotkało się z odmową organu. W odpowiedzi na skargę SKO w Rzeszowie wyjaśniło, że pismo skarżącej nazwane "skargą" przekazało na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn .zm.) dalej: "K.p.a." Radzie Gminy [.], zgodnie z dyspozycją art. 229 pkt 3 K.p.a. ,uznając je za skargę na działania Wójta. Stanowisko to podyktowane było faktem, że rozstrzygnięcie administracyjne w sprawie wydane zostało przez Wójta Gminy [.] w 2008 r., zatem nie można było pisma skarżącej z dnia 7 maja 2010 r. uznać za odwołanie od decyzji. W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca uzupełniająco wyjaśniła, że po powiadomieniu jej przez SKO w Rzeszowie o przekazaniu jej pisma do Rady Gminy [.], pismem z dnia 14 lipca 2011 r. zażądała od Kolegium wydania w sprawie postanowienia, które mogło by zostać przez nią zaskarżone. Negatywną odpowiedź organu otrzymała w piśmie z dnia 18 lipca 2011 r. Natomiast skargę nadała dnia 26 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga M. W. zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że SKO w Rzeszowie pozostaje w bezczynności nie rozpoznając odwołania skarżącej złożonego w dniu 12 maja 2010 r. Z treści tego pisma jednoznacznie wynika, że skarżąca domaga się rozpoznania odwołania od decyzji dotyczącej podziału działek nr [.]/9 i nr [.]/13 położonych w [.], wydanej przez Wójta Gminy [.[ w dniu 14 maja 2008 r. Złożenie przez skarżącą takiego wniosku wszczęło postępowanie odwoławcze, które powinno być zakończone stosownym rozstrzygnięciem. Sąd nie przesądził o charakterze takiego orzeczenia, ale stwierdził, że jego brak musi skutkować przyjęciem bezczynności organu. Dla uznania bezczynności nie może mieć znaczenia ciąg działań, które podejmowało w sprawie SKO w Rzeszowie, zwłaszcza przekazanie podania skarżącej organowi stanowiącemu Gminy [.]. Sąd uznając bezczynność Kolegium wziął pod uwagę treść art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a gdy brak jest takiego organu, to strona ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Skarga M. W. poprzedzona została pismem skarżącej z dnia 11 lipca 2011 r. Z treści tego pisma wynika, że skarżąca domaga się wydania postanowienia podlegającego kontroli i kwestionuje przekazanie odwołania pismem do organu gminy. Wprawdzie skarżąca nie określa swojego pisma jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa ale z jego treści wynika, że domaga się takiego działania. Sąd pismo to uznał za wezwanie i przyjął, że skarżąca wyczerpała tok postępowania uprawniający do złożenia skargi, stosownie do treści art. 52 § 1 P.p.s.a. Sąd podkreślił, że bezczynność SKO w Rzeszowie jest następstwem nie działania organu w sytuacji, gdy skarżąca żądała podjęcia określonych czynności procesowych. Nie jest takim działaniem pismo skierowane do skarżącej w dniu 18 lipca 2011 r., gdyż nie załatwia ono wniosku M. W.. Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisie art. 149 § 1 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania: - art. 141 § 1 pkt 4 P.p.s.a. (w systematyce ustawy przepis taki nie istnieje – chodziło, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, o przepis art. 141 § 4 P.p.s.a.) na skutek nie wyjaśnienia i nie podania podstawy prawnej wyroku; - art. 37 § 1 K.p.a. na skutek uznania pisma skarżącej z dnia 11 lipca 2011 r. za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; Zarzucono też naruszenie prawa materialnego – przepisu art. 35 § 1 K.p.a. na skutek bezzasadnego uznania, że w sprawie zachodził stan bezczynności organu. Organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I Instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące wymogów uzasadnienia wyroku, podkreślono, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa musi być wyraźne a nie jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie dorozumiane. Ponadto podniesiono, że w sprawie informowano stronę o przyczynach niezałatwienia wniosku w terminie oraz niezwłocznie po uzyskaniu odpowiedniej dokumentacji przekazano skargę Radzie Gminy [.], zgodnie z przepisem art. 229 pkt 3 K.p.a., co znosi stan bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wnosiła o jej oddalenie, podkreślając że Kolegium błędnie zakwalifikowało jej pismo, mimo iż z jego treści wynikało, że jest to odwołanie od decyzji Wójta Gminy [.]; w sprawie wyczerpano też tryb odwoławczy przewidziany przepisem art. 37 § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Za nieusprawiedliwiony należało uznać w szczególności zarzut naruszenia przepisów procesowych, tj. przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 37 § 1K.p.a., czego skutkiem miało być poniechanie dokładnych ustaleń faktycznych, w zakresie wymaganym dla prawidłowego rozpoznania sprawy. Jak wynika z przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku jest sprawozdaniem zawierającym zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze, wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienie tej podstawy. Jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy oraz mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, niemniej za trafną uznać należy tezę, iż tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. W literaturze przyjmuje się, że szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. (...) W uzasadnieniu powinno się znaleźć ustalenie, jaka norma obowiązuje i jakie jest jej znaczenie, a więc uzasadnienie powinno zawierać interpretację przepisu w odniesieniu do określonej sprawy. W uzasadnieniu powinna zostać uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Wyd. Prawn. LexisNexis, Warszawa 2005, str. 452 – 453). Prawidłowe uzasadnienie wyroku powinno także zawierać odniesienie się Sądu do zarzutów i uwag zawartych w skardze pod adresem zaskarżonego aktu, o ile zarzuty te dotyczą istoty sprawy. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może natomiast służyć podważaniu przyjętej przez Sąd wykładni przepisów prawa regulujących podstawę prawną rozstrzygnięcia. Z tego punktu widzenia należało uznać, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji aczkolwiek lakoniczne, w pełni jednak oddaje stan faktyczny sprawy i istotę sporu jaka wynikła pomiędzy stronami na tle oceny stanu faktycznego sprawy. Przede wszystkim Sąd I instancji wyjaśnił, że pismo skarżącej z dnia 7 maja 2010 r. nazwane skargą ma charakter odwoławczy i nie nosi cech skargi powszechnej na działalność Wójta Gminy [.]. Z treści tego pisma wynika wyraźnie i jednoznacznie, że skarżąca kwestionuje decyzję tego organu z dnia 14 maja 2008 r. o wskazanym w piśmie numerze, zarzucając błędy proceduralne, w tym nie uznanie jej za stronę tego postępowania. Niewątpliwie w dacie wniesienia pisma upłynął już termin odwoławczy dla jego stron i organ mógł ocenić je we własnym zakresie pod kątem przepisu art. 235 § 1 K.p.a. Organ podjął jednak czynności wyjaśniające i z dalszej korespondencji prowadzonej ze stroną wyniknęło, że strona sama chce by potraktowano to pismo jako odwołanie i tym stanowiskiem organ był związany. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia – przepisu art. 149 P.p.s.a., a więc przepisu regulującego zasady orzekania sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia bezczynności organu. Nie doszło też do naruszenia przepisu art. 37 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem w wersji obowiązującej w dacie wniesienia pisma skarżącej z dnia 11 lipca 2011 r. "na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa". Złożenie zażalenia (wezwania do usunięcia naruszenia prawa) w tym trybie stanowi przesłankę skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej. Niezależnie bowiem od podejmowanego w wyniku jego rozpatrzenia rozstrzygnięcia organu, jest to niewątpliwie środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 P.p.s.a., gdyż po wniesieniu zażalenia (wezwania) strona wyczerpała przewidziany w tym przepisie środek zaskarżenia. Niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia strona może wnieść skargę na bezczynność organu. Do zażalenia stosuje się odpowiednio zgodnie z art. 144 K.p.a. przepisy dotyczące odwołań, a zatem także przepis art. 128 K.p.a., zgodnie z którym "odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. (...)". Pismo skarżącej z dnia 11 lipca 2011 r. takie elementy zawiera, gdyż strona sformułowała w nim żądanie wydania postanowienia w sprawie, czyli w istocie merytorycznego rozpoznania sprawy. Chybiony jest też zarzut naruszenia przepisu art. 35 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stan bezczynności organu ma miejsce wówczas, gdy dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy wynikającego z przepisu 35 § 3 K.p.a. Czynności organu odwoławczego, sprowadzające się wyłącznie do zapowiedzi podjęcia czynności związanych z wniesionym odwołaniem, która do tego czasu będzie spoczywała bez nadawania jej dalszego biegu, należy rozważać w kategoriach bezczynności. Samo zawiadomienie strony o niemożności załatwienia sprawy w terminie i wyznaczenie nowego terminu nie zwalnia organu z zarzutu bezczynności, a praca organu powinna zostać zorganizowana w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., czy też nie. W rozpoznawanej sprawie bezczynność była wynikiem błędnego skierowania sprawy na niewłaściwą drogę postępowania w sprawie skarg powszechnych, a zatem leżała wyłącznie po stronie organu. Mając na uwadze powyższe, z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.