I SA/Wa 1694/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Ł. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Gminy Ł. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku Gminy L. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] października 1977 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Ww. decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] października 1977 r. orzeczono o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) - zwana dalej "upgr", gospodarstwa rolnego stanowiącego własność K. L., położonego we wsi L., składającego się z działek nr [...],[...],[...] o ogólnej powierzchni [...] ha. Z postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] października 1995 r., sygn. akt [...] wynika, że spadek po zmarłej w dniu [...] kwietnia 1995 r. K. L. na podstawie ustawy nabyły po ½ części dzieci: H. L. i jego siostra W. C. Pismem z dnia 24 września 2007 r. H. L. i W. C. wnieśli do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] października 1977 r., Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] Wojewoda [...] przekazał sprawę do załatwienia Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W wyniku wszczętego postępowania Minister ustalił, że działki o nr [...] i [...] położone w obrębie [...] weszły w skład kompleksu o nr [...] i stanowią własność Gminy L., zaś działka o nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa-Agencji Nieruchomości Rolnych. Organ I instancji wskazał, że podstawę prawną decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. stanowiły art. 28 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Treść art. 31 określa właściwość organu do wydania decyzji w kategoriach spraw objętych ww. ustawą, natomiast art. 28 zawierał materialnoprawną przesłankę uzasadniającą przejęcie gospodarstwa. Minister podkreślił, że dyspozycja zawarta w art. 28 ust. 1 upgr wskazywała, że jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania renty na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na jego wniosek przejęte odpłatnie przez Państwo. Postępowanie w sprawie przejęcia wchodzących w skład gospodarstwa rolnego nieruchomości na własność Państwa było zatem postępowaniem wszczynanym na wniosek zainteresowanego rolnika. Bez takiego wniosku postępowanie nie mogło się toczyć a przejęcie gospodarstwa dojść do skutku. Organ I instancji wskazał, że ze znajdującego się w aktach administracyjnych aktu własności ziemi z dnia [...] listopada 1975 r. wynika, że właścicielem nieruchomości składającej się m.in. z działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...],[...],[...] była K. L. W konsekwencji, zgodnie z art. 28 upgr tylko ona mogła wystąpić z wnioskiem o przejęcie gospodarstwa rolnego za spłaty pieniężne. Dalej Minister podniósł, że w dokumentach archiwalnych sprawy brak jest takiego wniosku, również w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. nie ma jakiejkolwiek wzmianki, iż została ona wydana na wniosek byłej właścicielki. Według Ministra w aktach sprawy brak jest również dokumentu, który potwierdzałby w sposób bezpośredni lub pośredni fakt złożenia wniosku przez K. L. Zdaniem organu, te ustalenia jak również okoliczność, że w istniejącej dokumentacji brak jest wniosku strony w prawie wykupu nieruchomości (co potwierdza pismo Urzędu Miejskiego w L. z dnia 20 listopada 2007 r.), jednoznacznie wskazują, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] października 1977 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Minister stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w L. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. W konsekwencji, decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 158 § 1 kpa - stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] października 1977 r. W wyniku wniosku Gminy L. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. Ustosunkowując się do pierwszego z zarzutów strony skarżącej, tj. że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w L. wywołała nieodwracalne skutki prawne (co uniemożliwiłoby stwierdzenie jej nieważności) Minister podkreślił, że jedynym skutkiem decyzji z dnia [...] października 1977 r. w zakresie stosunków własnościowych dotyczących wskazanych działek było przejęcie ich na własność Państwa - nie zaś na własność Gminy. Organ odwoławczy stwierdził, że komunalizację działek o nr [...] i [...] należy traktować jako zdarzenie prawne późniejsze w stosunku do decyzji Naczelnika z 1977 r. - a wynikające z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 r., nr [...], która to dotyczyła ustanowienia prawa własności niniejszych działek na rzecz Gminy L. Odnosząc się do kolejnych zarzutów, tj. dotyczącego braku wyjaśnienia czy K. L. otrzymała spłaty pieniężne oraz nieuwzględnienia okoliczności, że decyzja z dnia [...] października 1977 r. nie została zaskarżona Minister wskazał, iż okoliczności te nie mają wpływają na ocenę decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. przez pryzmat przesłanek z art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. (tj. przesłanki dotyczącej złożenia stosownego wniosku przez rolnika oraz przesłanki nie spełnienia przez tego rolnika warunków do uzyskania renty). Zdaniem organu II instancji także kolejny zarzut dotyczący nieuwzględnienia okoliczności, że żaden przepis prawa w dacie wydania decyzji z 1977 r. nie wymagał aby wniosek rolnika był złożony w formie pisemnej nie ma uzasadnienia, gdyż zarówno w dacie wydawania decyzji przez Naczelnika Miasta i Gminy w L., jak i obecnie, postępowaniem administracyjnym rządziła zasada pisemności. Jednym z przejawów tej zasady był art. 58 kpa, który stanowił, że podania mogły by wnoszone pisemnie lub telegraficznie a także ustnie do protokołu. W przypadku wniesienia ustnie podania do protokołu powinno być ono podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Minister wyjaśnił, że w zachowanych aktach brak jest jakiegokolwiek dokumentu, który choćby pośrednio wskazywał na możliwość ustnego złożenia podania przez K. L. W konsekwencji, zdaniem organu II instancji, naruszenie prawa materialnego sprowadza się do błędnego oparcia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] października 1977 r. na art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., w sytuacji gdy nie było podstaw do zastosowania tego przepisu z uwagi na brak wniosku K. L. W skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Gmina L., reprezentowana przez adw. S. K., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie można uznać, iż brak w aktach przedmiotowego wniosku jest równoznaczny z faktem, że nie został on w ogóle złożony. Wręcz przeciwnie - należy uznać, że skoro została wydana w sprawie decyzja administracyjna, dla wydania której konieczne jest złożenie wniosku, to właśnie taki wniosek został złożony. Nie można zatem przyjąć, że decyzja została wydana wbrew woli ówczesnych właścicieli i bez ich wniosku w tym zakresie. Ponadto, zdaniem strony skarżącej, należy mieć na uwadze także fakt, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w L. została doręczona stronom, które pouczono o przysługującym im prawie odwołania, strony nie kwestionowały ani ustalonego stanu faktycznego, ani samej decyzji – nie składały odwołania ani zastrzeżeń. Nie ma także żadnego dokumentu, który wskazywałby na to, że decyzja o przejęciu nieruchomości została wydana wbrew woli ówczesnego właściciela. Poza twierdzeniami strony wnioskującej brak jest jakichkolwiek innych jednoznacznych i pewnych dowodów, które wskazywałyby na kwalifikowaną wadliwość tej decyzji. Zdaniem strony skarżącej organ administracyjny nie podjął wszelkich niezbędnych czynności aby wyjaśnić stan faktyczny, a błędem jest pominięcie kwestii spłaty pierwotnego właściciela. Ma to znaczenie o tyle, że przyjęcie spłat może potwierdzać fakt złożenia stosownego wniosku, a z drugiej strony pociągać za sobą obowiązek zwrotu spłaty w razie uznania racji wnioskodawcy. Ponadto przyjęcie spłaty na rzecz pierwotnego właściciela bezsprzecznie świadczyłoby o tym, że godził się on z decyzją wydaną w 1977 r. i w ten sposób wyrażał wolę przekazania gruntu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] jak i ją poprzedzająca, naruszają przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. I tak, rolą Sądu w niniejszej sprawie było dokonanie kontroli pod względem zgodności z prawem decyzji organu administracji publicznej zapadłej w szczególnym trybie, to znaczy w postępowaniu nadzorczym, mającym na celu weryfikację decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] października 1977 r., nr [...] pod kątem przesłanek wymienionych w art.156 § 1 kpa. W tym miejscu Sąd zauważa, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 kpa, co oznacza, że tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Zaistnienie tych przesłanek musi być oczywiste, przy czym organ dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa bada stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. W sprawie niniejszej, zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji uznały, że przepisem materialnym, którego rażącego naruszenia dopuścił się Naczelnik Miasta i Gminy w L. jest przepis 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Przepis ten pozwalał na przekazywanie własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jedynie na wniosek rolnika, jeżeli rolnik nie spełniał warunków do uzyskania renty (art. 28 ust. 1 upgr). Przejęcie części nieruchomości mogło nastąpić, jeżeli na pozostałej części gospodarstwa rolnego można było nadal prowadzić towarową produkcję rolną (art. 28 ust. 2 upgr). Przejęcie nieruchomości na własność Państwa następowało na podstawie decyzji naczelnika gminy (art. 31 ust. 1 upgr) z tym, że przepisy ustawy dotyczące naczelnika gminy stosowało się również do naczelnika miasta i gminy (art. 38 upgr), co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] października 1977 r. dotyczyła przekazania na własność Państwa za spłaty pieniężne gospodarstwa rolnego stanowiącego własność K. L., położonego we wsi L., składającego się z działek nr [...],[...],[...] o ogólnej powierzchni [...] ha. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych aktu własności ziemi z dnia [...] listopada 1975 r. wynika, że K. L. stała się właścicielem nieruchomości składającej się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...], [...], [...], [...], [...] o powierzchni [...] ha, położonych w L. pow. [...] – z mocy prawa. Konieczną przesłanką do przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa był wniosek właściciela gospodarstwa rolnego. Bez takiego wniosku nie mogło toczyć się postępowanie administracyjne w przedmiocie przejęcia nieruchomości w trybie art. 28 ust. 1 upgr. Z treści decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] października 1977 r. co prawda nie wynika, że została ona wydana na wniosek K. L., której to także miała być doręczona (została wymieniona w rozdzielniku decyzji), jednakże z uwagi na wnioskowy charakter tego postępowania obowiązkiem organu administracyjnego było wyjaśnienie czy wniosek K. L. o przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa za spłaty pieniężne został złożony. Natomiast, w uzasadnieniach decyzji administracyjnych organy obu instancji stwierdzają jedynie, że w dokumentach archiwalnych brak jest takiego wniosku, jak również jakiejkolwiek wzmianki o nim. Potwierdzeniem takiego stanowiska ma być jedynie pismo Urzędu Miejskiego w L. z dnia 20 listopada 2007 r., nr [...], w którym wskazano na brak wniosku strony w istniejącej dokumentacji. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę stanowisko powyższe jest przedwczesne. Zdaniem Sądu, skoro odpowiedź w tej kwestii nie wynika z treści decyzji Naczelnika z [...] października 1977 r., jak również z jedynego pisma Urzędu Miejskiego w L. to należało, w celu ewentualnego odnalezienia wniosku, zwrócić się także do właściwych archiwów państwowych. W aktach dokumentacyjnych sprawy brak jest jakichkolwiek oznak, aby organy administracji podejmowały próby odnalezienia tego wniosku. Wprawdzie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę ma świadomość, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się zaś tylko wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, nie mniej jednak nie oznacza to zwolnienia organów administracji z obowiązku podjęcia minimalnych czynności zmierzających do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Rażąca wadliwość decyzji administracyjnej nie może być przypuszczalna. Nie można bowiem wykluczyć, że wniosek byłej właścicielki o przejęcie omawianego gospodarstwa został złożony i stosowne wzmianki w tym zakresie znajdują się we właściwych archiwach. W konsekwencji, Sąd uwzględnił skargę, aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej bezpośrednio podnoszonych. Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że ewentualną wadę decyzji (brak wniosku) może sanować fakt niezłożenia przez rolnika odwołania od decyzji o przejęciu na własność Państwa nieruchomości wchodzących w skład jego gospodarstwa rolnego w całości lub części za spłaty pieniężne. Bez znaczenia jest także podniesiony przez stronę skarżącą zarzut dotyczący ustalenia czy nastąpiły spłaty pieniężne za przekazaną nieruchomość. Ta okoliczność, zdaniem Sądu, nie może mieć bowiem wpływu na ocenę w postępowaniu nadzorczym decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. Organy obu instancji nie podjęły także próby wyjaśnienia z jakim bezprawnym zdarzeniem spadkobiercy K. L. wiążą stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] października 1977 r. Niewyjaśnienie przez organ naczelny powyższych okoliczności stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ uzupełni materiał dowodowy we wskazanym wyżej zakresie i stosownie do jego wyników dokona oceny decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] października 1977 r., z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy. ----------------------- 7