II GSK 975/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Zofia Przegalińska Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1054/12 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz J. S. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę J. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia: Dyrektor Ł. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2014 r. w rodzaju: rehabilitacja lecznicza, w zakresie: fizjoterapia ambulatoryjna, na obszarze Ł.. Komisja konkursowa, działając na podstawie art. 148 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej) dokonała oceny zgłoszonych ofert. W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny, komisja konkursowa dokonała wyboru 13 ofert. Ostatnie z wybranych ofert uzyskały 35,00 punktów. Oferta skarżącego, oceniona na 30,00 punktów, znalazła się na 14 pozycji w rankingu końcowym. Skarżący, w oparciu o art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, wniósł odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, które Dyrektor Ł. Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z [...] stycznia 2012 r. oddalił. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Powołując treść art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem badania w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem jest ustalenie, czy doszło do naruszenia interesu prawnego podmiotu składającego odwołanie, wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W ocenie organu, w tym postępowaniu nie jest prowadzone ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przyjmując tę tezę organ uznał, że zarówno na etapie części jawnej konkursu, jak i niejawnej, wszystkie oferty były rozpatrywane na tych samych zasadach, zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa Funduszu w warunkach poszanowania zasady równego traktowania wszystkich oferentów. Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę oceny ofert stanowiły odpowiedzi na pytania ankietowe zawarte w Formularzu ofertowym, a sumowanie punktacji odbywało się z użyciem systemu informatycznego Funduszu, według wprowadzonych do systemu algorytmów opartych na wzorach opublikowanych w zarządzeniu Prezesa NFZ nr 54/2011. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę J. S. przyjął, że organy Narodowego Funduszu Zdrowia przeprowadziły postępowanie w sposób zgodny z prawem. W postępowaniu tym nie został naruszony art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, bowiem każdemu ze świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zapewniono równe traktowanie, a postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Sąd wskazał, że oferta skarżącego została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. W zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej wszystkie oferty ocenione zostały w oparciu o kryterium jakości, dostępności oraz ceny. Ostateczna ocena oferty zależała od odpowiedzi na poszczególne pytania ankietowe, co było tożsame z warunkami, w jakich świadczeniodawca zamierzał realizować kontrakt z Funduszem. Sąd stwierdził, że skarżący był świadom zarówno kryteriów podstawowych, jakie są wymagane, aby oferta była zakwalifikowana do postępowania oraz warunków dodatkowo rankingujących, a więc zdawał sobie sprawę z faktu, że do dodatkowo ocenianych warunków nie należy fizjoterapeuta z tytułem magistra, czy czas pracy poradni przez 5 dni w tygodniu po 5 godzin. W podstawie prawnej wyroku powołano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). II J. S. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając naruszenie : I. art. 141 § 4 p.p.s.a, art. 3 p.p.s.a i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) poprzez: 1) brak skontrolowania prawidłowości ustaleń faktycznych Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia i niewykonanie obowiązku rzetelnej i rzeczywistej kontroli decyzji, 2) brak wskazania w uzasadnieniu wyroku, czy sąd przyjął stan faktyczny ustalony przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia i w jakim zakresie - co pozbawiło sąd administracyjny możliwości jego subsumcji do wzorca ustawowego, 3) przyjęcie bezkrytycznie oceny stanu sprawy, której Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia dokonał bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w postaci dokumentacji ofertowej złożonej przez skarżącego i jego prawidłowej oceny; II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) polegające na wydaniu rozstrzygnięcia oddalającego skargę pomimo, że decyzje organów I i II instancji wydane zostały w następstwie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego z pominięciem dokumentacji ofertowej złożonej przez skarżącego w toku postępowania konkursowego a wskazującej na spełnienie przez NZOZ N. wymogów dotyczących kryterium dostępności w zakresie sprzętu i aparatury medycznej oraz harmonogramu czasu pracy, która to okoliczność oceniana należycie, doprowadzić winna do wniosku, iż ocena oferty skarżącego została zaniżona o co najmniej 11 punktów rankingowych, a tym samym doszło do uszczerbku interesu prawnego skarżącego w postępowaniu konkursowym, które to uchybienie winno skutkować uchyleniem decyzji organów obu instancji, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, w wyniku czego doszło do oddalenia skargi uprawnionych; III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. przepisem art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez naruszenie zasady równego traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i przeprowadzenie postępowanie w sposób naruszający uczciwą konkurencję, a polegające na wadliwym dokonaniu oceny oferty skarżącego z punktu widzenia kryterium dostępności poprzez: a) zaniechanie przyznania skarżącemu 5 punktów rankingowych pomimo, iż z dokumentacji ofertowej wynika, iż prowadzony przez niego NZOZ N. spełniał wymóg kryterium dostępności w zakresie czasu pracy personelu, b) dokonanie oceny kryterium dostępności jedynie w zakresie harmonogramu czasu pracy, a z pominięciem dostępu do sprzętu i aparatury medycznej, które to naruszenie doprowadziło do zaniechania przyznania co najmniej 6 pkt rankingowych, które to naruszenia spowodowały uszczerbek w interesie prawnym uczestnika postępowania poprzez uznanie, iż oferta NZOZ N. zdobyła tylko 30 pkt zamiast 41, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy zawarcia umowy na świadczenie usług medycznych. Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Postępowanie administracyjne w tej sprawie zainicjowane zostało odwołaniem skarżącego wniesionym w oparciu o przepis art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, stanowiącym, w zakresie istotnym dla rozstrzyganego problemu, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. W myśl natomiast zdania pierwszego art. 154 ust. 3 tej ustawy, po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Stosownie natomiast do art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, w brzmieniu wiążącym w tej sprawie, od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługiwało odwołanie do Prezesa Funduszu (art. 154 ust. 4 tej ustawy). Istotna dla dalszych rozważań jest także treść art. 152 ust. 1 omawianej ustawy, zgodnie z którą świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Zasady postępowania określa z kolei art. 134 tej ustawy, stanowiąc w ust. 1, że Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Zgodnie natomiast z ust. 2 tego przepisu wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach. Z zacytowanych regulacji prawnych wynika, że postępowanie zainicjowane odwołaniem jest dwuinstancyjnym postępowaniem administracyjnym, kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej. Postępowanie to pełni funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (w tym wypadku postępowania konkursowego). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy więc, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Z zacytowanego już art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Odwołanie dotyczy zatem całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona. Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w przepisie art. 154 ust. 2 zd. drugie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z przedstawionych wyżej powodów organy Funduszu kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie mogą się ograniczyć do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Mają również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. Przenosząc te rozważania na decyzję poddaną kontroli Sądu I instancji podkreślić należy, że w toku postępowania administracyjnego organ, którego działanie zaskarżono, przyjął, że przedmiot tego postępowania jest "skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznacza to, że organy nie prowadzą postępowania w sprawie zawarcia umowy, lecz jedynie rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności". Oddalając skargę Sąd I instancji zaaprobował tym samym prezentowany przez organ pogląd i nie dostrzegł, że w toku postępowania nie wyjaśniono dlaczego poszczególni oferenci zostali ocenieni wyżej niż skarżący. Nie wyjaśniono zatem i nie ustalono istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy istotnych dla subsumcji art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, a zaniechanie to skutkowało naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i w efekcie również naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Niedostrzeżenie tych uchybień przez Sąd I instancji stanowiło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i z tych przyczyn za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia tego przepisu w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Nadto z ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ i zaakceptowanych przez Sąd I instancji wynika, że oferta złożona przez skarżącego uzyskała w konkursie 30 punktów, w tym 20 punktów w kryterium ceny i 10 punktów w kryterium jakości. Nie budzi przy tym wątpliwości, że oferty złożone w postępowaniu konkursowym oceniane powinny być także w oparciu o kryterium dostępności, w ramach którego skarżący nie uzyskał żadnego punktu. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 3 zarządzenia nr 54/2011/ DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (dalej: zarządzenie nr 54/2011) w kryterium dostępności oceniana jest w szczególności: liczba dni i godzin pracy w harmonogramie pracy (pkt a), organizację przyjęć świadczeniobiorców (pkt b) i brak barier dla osób niepełnosprawnych (pkt c). W załączniku nr 1 do tego zarządzenia, w tabeli 1.2. rehabilitacja lecznicza określono w obrębie poszczególnych kryteriów poziom skalujący (treść, i waga skalująca – maksymalna ilość punktów), szczegółowe parametry oceny (treść) i warunki dodatkowo oceniane (typ odpowiedzi, treść i liczba punktów jednostkowych). W ramach kryterium dostępności, według tej tabeli, przy ocenie harmonogramu pracy maksymalna ilość punktów wynosi 10, szczegółowe parametry oceny to liczba dni w tygodniu, typ odpowiedzi – jedna odpowiedź do wyboru, warunki dodatkowo oceniane to: co najmniej 5 dni w tygodniu nie krócej niż 10 godzin dziennie – liczba punktów jednostkowych 5, co najmniej 5 dni w tygodniu – liczba punktów jednostkowych 5. W skardze do Sądu I instancji skarżący podniósł, że "spełnia wymogi NFZ. Personel zatrudnia zgodnie z wymogiem 5 dni w tygodniu po 5 godzin". To twierdzenie skarżącego, aczkolwiek nie wyrażono tego wprost, nawiązuje do zacytowanej powyżej punktacji oceny harmonogramu pracy w ramach kryterium dostępności. Tymczasem w zaskarżonym wyroku Sąd odnosząc się do oceny kryterium dostępności pominął tę regulację, mimo, że wcześniej przyjął, że zarządzenie nr 54/2011 obowiązuje uczestników konkursu. Z uzasadnienia wyroku nie wynika także, aby w tym konkursie w odniesieniu do wszystkich uczestników w ramach kryterium dostępności premiowany był jedynie czas pracy wynoszący przynajmniej 5 dni w tygodniu – nie krócej niż 10 godzin. W omawianym zakresie wyrok Sądu I instancji nie poddaje się kontroli instancyjnej, a to stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., czyniąc z przedstawionego powodu zarzut naruszenia tego przepisu uzasadnionym. Nie wyjaśnienie istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy sprawia, że za przedwczesny należało uznać zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez "naruszenie zasad równego traktowania" oraz "naruszenie uczciwej konkurencji". Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 461) orzekł jak w sentencji.