I OSK 415/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (sprawozdawca) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu 10 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Opolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 10 grudnia 2024 r., sygn. akt I SA/Op 991/24 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Opolskiego z 10 września 2024 r., znak: IN.II.7581.31.2024.KWO w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 10 grudnia 2024 r., sygn. akt I SA/Op 991/24, Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Opolu (dalej: Sąd I instancji, WSA) – na skutek skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej: skarżąca; Spółka PKP) na decyzję Wojewody Opolskiego (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) z 10 września 2024 r., znak: IN.II.7581.31.2024.KWO (dalej: zaskarżona decyzja), w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości – uchylił zaskarżoną decyzję oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania. Wyrok ten zapadł na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego. Starosta Opolski (dalej: Starosta), działając na podstawie art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, pismem z 13 października 2023 r. poinformował Spółkę PKP o dokonaniu waloryzacji rocznej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, w udziale wynoszącym 1/1 części nieruchomości gruntowej, zabudowanej budynkiem mieszkalnym, położonej w O. przy ul. [...], gmina O., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], pow. 0.0914 ha, za udział wynoszący 4845/10000 części w prawie własności ww. gruntu. Spółka PKP zakwestionowała powyższą waloryzację, wnosząc o wydanie przez Starostę – na postawie art. 7 ust. 8a ww. ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – decyzji administracyjnej w przedmiocie waloryzacji rocznej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa. Decyzją z 7 czerwca 2024 r. Starosta ustalił wysokość zwaloryzowanej opłaty rocznej. Na skutek odwołania Spółki PKP od tego rozstrzygnięcia, decyzją z 10 września 2024 r. Wojewoda Opolski uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed organem I instancji w całości. Organ odwoławczy stwierdził, że art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, a wobec braku materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracji, sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, co uzasadnia umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Uwzględniając skargę Spółki PKP na decyzję organu odwoławczego Sąd I instancji przyjął, że oceny wymaga czy w sprawie prawidłowo umorzono postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe, odmawiając stronie zastosowania art. 7 ust. 8a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. WSA wskazał, że przewidziana w art. 10 ust. 2 ww. ustawy forma prawna działania organu w przypadku waloryzacji opłaty przekształceniowej nie może być kontestowana, albowiem ustawodawca określił ją jako "zawiadomienie" - "zawiadamia", czyli informację o zwaloryzowanej wysokości. Nie oznacza to jednak, że jest to arbitralne niepodane kontroli instancyjnej działanie organu. Przyjęcie takiego stanowisko – zdaniem tego Sądu - godziłoby w zasady tak dwuinstancyjności, jak i prawa do sądu. Wskazując na analogiczne rozwiązania przewidziane w art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej Sąd I instancji stwierdził, że w przypadku kwestionowania przez właściciela wysokości lub okresu wnoszenia opłaty jej ustalenie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Stąd, odkodowując powyższe Sąd ten przyjął, że w sytuacji, gdy właściciel neguje również wysokość zwaloryzowanej, podanej w zawiadomieniu kwoty, uruchamia tryb władczy - decyzyjny, ze wszystkimi wymogami odnoszącymi się do postępowania zmierzającego do wydania decyzji, stosownie do art. 104 i art. 107 k.p.a. WSA stwierdził, że w art. 7 ustawy unormowano tryb i zasady ustalenia wysokości oraz okresu wnoszenia opłaty przekształceniowej, wskazując na opłatę i jej waloryzację. Ustawodawca zatem w regulacjach przedmiotowej ustawy wyróżnia jako obowiązek zapłaty dwie podstawy należność stanowiącą: a) opłatę jednorazową, a także b) wysokość kwoty należnej do zapłaty. Stanowiąc o tym expressis verbis w art. 7 ust. 8a ustawy, że jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej lub wysokością kwoty należnej do zapłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji. Z tego trybu skorzystała strona w sprawie, zaś Wojewoda wywiódł bezprzedmiotowość postępowania, umarzając je na podstawie art. 105 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji stanowisko to nie jest trafne, ponieważ waloryzacja swój byt prawny wywodzi z obowiązku głównego stanowiąc niejako o jego nowym kształcie. Waloryzacją organy orzekające w sprawie określają w sposób związany należną im zapłatę w trybie tożsamym do należności głównej. W rezultacie Sąd ten przyjął, że w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest zwaloryzowana opłata roczna z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, wskazana do zapłaty, w zawiadomieniu, którego podstawą jest art. 10 ust. 2 ustawy. Tym samym stanowi ona wymaganą należność, o której mowa w art. 7 ust. 8a ustawy. Ponieważ strona nie zgadza się z określoną wysokością dokonaną przez organ w administracyjnym toku uregulowanym ustawą przekształceniową, to zdaniem WSA, w sprawie mającej charakter sprawy administracyjnej, zasadnym jest poddanie tego działania organu kontroli jego legalności w instancyjnym toku. W skardze kasacyjnej od zaskarżonego wyroku pełnomocnik Wojewody zarzucił temu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 k.p.a., w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 8a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji a wyrażające się w błędnej interpretacji art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 8a ww. ustawy o przekształceniu i przyjęciu, iż w przypadku dokonania waloryzacji opłaty przekształceniowej istnieje obowiązek wydania na wniosek strony (zobowiązanego do jej uiszczania) decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i oddaleniem skargi Spółki PKP. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej Spółki PKP przedstawił stanowisko mające uzasadniać oddalenie tej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 t.j.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej. Przedmiotem sporu w sprawie jest dopuszczalność zastosowania art. 7 ust. 8a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2024 r. poz. 386 ze zm.; dalej: ustawa z dnia 20 lipca 2018 r., ustawa przekształceniowa) w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości kwestionuje waloryzację opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (dalej także jako: opłata przekształceniowa). Unormowanie to stanowi jedną z jednostek redakcyjnych art. 7 ustawy przekształceniowej, w którym uregulowano tryb i zasady ustalania wysokości oraz uiszczania opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, stanowiącej wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała w dniu przekształcenia (art. 7 ust. 1 i ust. 2). W art. 7 ust. 7 tej ustawy przewidziano także możliwość zgłoszenia przez właściciela gruntu w każdym czasie trwania obowiązku wnoszenia opłaty zamiaru jednorazowego jej wniesienia w kwocie pozostającej do spłaty (opłata jednorazowa). Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 8 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. właściwy organ informuje właściciela gruntu na piśmie o wysokości opłaty jednorazowej oraz wysokości kwoty należnej do zapłaty: 1) po uwzględnieniu bonifikaty, o której mowa w art. 9 ust. 3, albo bonifikaty określonej w zarządzeniu wojewody, 2) w przypadku udzielenia bonifikaty określonej w uchwale właściwej rady albo sejmiku - w terminie 14 dni od dnia zgłoszenia, o którym mowa w ust. 7. Natomiast w myśl art. 7 ust. 8a tej ustawy jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej lub wysokością kwoty należnej do zapłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji. Zdaniem Sądu I instancji zwaloryzowana opłata przekształceniowa stanowi wymagalną należność, o której mowa w art. 7 ust. 8a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., zatem w sytuacji gdy właściciel neguje wysokość zwaloryzowanej opłaty, może wystąpić o jej ustalenie w drodze decyzji. Stanowisko to nie jest trafne. Instytucja waloryzacji rocznej opłaty przekształceniowej została uregulowana w art. 10 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., według którego opłata może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami (ust. 1). Waloryzacji opłaty właściwy organ dokonuje z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. O wysokości zwaloryzowanej opłaty właściwy organ zawiadamia właściciela nieruchomości, doręczając informację na piśmie na adres, o którym mowa w art. 4 ust. 6. Doręczenie na taki adres uważa się za dokonane. Zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji (ust. 2). Właściwy organ może odmówić dokonania waloryzacji jedynie w przypadku, jeżeli stwierdzi, że wskaźniki, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie uległy zmianie w okresie od dnia przekształcenia lub ostatniej waloryzacji do dnia złożenia wniosku (ust. 3). Przedstawiona procedura waloryzacji jest zatem odrębna i niezależna od procedury ustalania wysokości opłaty przekształceniowej, opłaty jednorazowej, czy kwoty należnej do zapłaty, o których mowa w art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Ustawodawca jasno i jednoznacznie wyodrębnił postępowanie w tym przedmiocie oraz określił konkretną formę działania organu administracji publicznej – pisemne zawiadomienie właściciela nieruchomości o wysokości zwaloryzowanej opłaty. Przepis art. 10 ustawy przekształceniowej nie pozostawia zatem żadnych wątpliwości co do rozumienia jego treści. Wobec powyższego brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej o waloryzacji opłaty przekształceniowej. Przepis art. 104 § 1 k.p.a. nie znajduje bowiem zastosowania skoro ustawodawca określił w art. 10 ust. 2 ustawy przekształceniowej formę działania organu administracji. Wbrew stanowisku WSA, wysokość zwaloryzowanej opłaty nie jest tożsama z wysokością kwoty należnej do zapłaty, o której mowa w art. 7 ust. 8a. Przepis ten nie znajdzie zatem zastosowania w sytuacji, gdy właściciel kwestionuje wysokość zwaloryzowanej opłaty. Ustawodawca jednoznacznie zdecydował o wyłączeniu stosowania władczej i jednostronnej formy działania organu administracji w postaci decyzji administracyjnej w postępowaniu dotyczącym waloryzacji opłaty przekształceniowej. Potwierdzeniem takiej intencji ustawodawcy jest także stanowisko przedstawione w uzasadnieniu projektu ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności gruntów, zgodnie z którym: "W związku z tym, że waloryzacja będzie dokonywana w oparciu o wskaźnik ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego nie będzie miało miejsca władcze ustalenie wysokości zwaloryzowanej opłaty przez właściwy organ. Dlatego zrezygnowano z trybu administracyjnego i przyjęto, że właściciel będzie jedynie powiadamiany na piśmie o wysokości zwaloryzowanej opłaty." (druk sejmowy nr 2673, sejm VIII kadencji). W konsekwencji, wobec braku podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiocie wysokości zwaloryzowanej opłaty przekształceniowej - co uzasadnia umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – za prawidłową należy uznać zaskarżoną w sprawie decyzję Wojewody. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.