I OSK 467/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia WSA del. Dariusz Chaciński Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 2 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1550/12 w sprawie ze skargi Gminy Z. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kosztów postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy Z. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1550/12, uchylił postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kosztów postępowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Starosta Krakowski decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Z. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0080 ha, obr. Z. jedn. ewid. Z. na rzecz J. S. oraz W. S. Przejęcie tej nieruchomości nastąpiło na podstawie decyzji nr [...] o zezwoleniu na realizację drogi dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa drogi gminnej nr [...] "[...]" (ul. [...])". Starosta Krakowski postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] działając na podstawie art. 264 § 1 i 2 k.p.a. zobowiązał Gminę Z. do zwrotu kwoty 172,20 zł stanowiącej koszty poniesione w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty Krakowskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła Gmina Z. zarzucając naruszenie art. 264 § 1 i § 2 k.p.a., a także pominięcie art. 262 k.p.a. i art. 124 k.p.a. Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr: [...] utrzymał w mocy powyższe postanowienie Starosty Krakowskiego z dnia [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zasady finansowania kosztów postępowań prowadzonych w związku z decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z późn. zm. –dalej "ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r."), wynikają z art. 22 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. 2005 Nr 267 póz. 2251 z późn. zm.). Organ stwierdził, że Starosta Krakowski wypełnił dyspozycję art. 264 § 1 K.p.a. Organ wskazał, że uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi wraz z decyzją ustalającą wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabywania nieruchomości pod drogi. Art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie zawiera jednak materialnoprawnej normy określającej zobowiązanego do poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, jak również kosztów jego ustalenia, lecz określa, że finansowanie tych kosztów następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. stanowi zatem materialnoprawną normę zobowiązującą gminy do pokrywania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi gminne realizowane na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz specustawy uwzględniając dodatkowo regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące obowiązku pozyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu odszkodowawczym. Skargę na powyższe postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 28 sierpnia 2012 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Z., zarzucając naruszenie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, art. 264 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano na błędną interpretację at. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, art. 264 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. Podniesiono, że Gmina Z. nie składała wniosku o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego. Nie można także przyjąć, że koszty operatu zostały poniesione w interesie Gminy. Wskazano, że obowiązek sporządzenia operatu przez organ prowadzący postępowanie wynikał z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem, by strona ponosiła koszty postępowania, poza przypadkami przewidzianymi w art. 262 § 1 k.p.a., obowiązek taki musi wynikać z przepisów szczególnych wobec regulacji k.p.a. W ocenie Gminy regulacje art. 22 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie stanowią takich przepisów szczególnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski pozostawiając rozstrzygnięcie do uznania Sądu podniósł, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi obejmują także koszty sporządzania operatów szacunkowych w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1550/12, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "p.p.s.a."), uchylił postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Sąd wskazał, że art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ nie doszło do spełnienia przesłanek warunkujących jego zastosowanie. W ocenie Sądu obowiązek poniesienia kosztów spoczywał na organie prowadzącym postępowanie z mocy art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., odpowiednio stosowanego art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 84 § 1 i art. 7 k.p.a., a więc był ustawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji należy przyjąć, że "koszty nabycia nieruchomości pod drogi" obejmują nie tylko wypłacane odszkodowanie lecz również cenę wykupu nieruchomości. W zakresie tego ekwiwalentu nie mieszczą się koszty związane ze sposobem jego ustalenia. Regulacja art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ma bowiem charakter regulacji materialnoprawnej związanej z realizacją zadań publicznoprawnych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a nie regulacji dotyczącej rozkładu kosztów postępowania administracyjnego. Nie może być tym samym potraktowana jako przepis szczególny w stosunku do zasad określonych w k.p.a. Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że wszelkie obowiązki nakładane na strony postępowania administracyjnego winny znajdować umocowanie w normach prawnych, a w sytuacji pojawiających się wątpliwości interpretacyjnych nie jest uzasadnione ich rozstrzyganie na niekorzyść stron postępowania, a w takim charakterze w niniejszej sprawie występuje Gmina Z. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2012 r., skargę kasacyjną złożył Wojewoda Małopolski, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez błędne przyjęcie, iż organ administracji publicznej prowadzący postępowanie naruszył przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego w związku z brzmieniem art. 262 § 1 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie jako podstawy obciążenia Gminy Z. kosztami postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. za prawo nieruchomości gruntowej; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w związku z art. 3 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że powyższe przepisy nie stanowią podstawy obciążenia kosztami postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w postaci kosztów sporządzania operatów szacunkowych), w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych odpowiednio budżetów gmin i powiatów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że podstawą dla obciążenia strony kosztami sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość odszkodowania jest art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Niezależnie jednak od tego – w ocenie skarżącego kasacyjnie organu – nałożenie kosztów na Gminę Z. pozostawałoby również właściwe na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Gmina Z., reprezentowana przez radcę prawnego, podzielając argumentację Sądu I instancji, wniosła o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy jej rozpoznaniu, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymaga sporna między stronami kwestia dotycząca obciążenia kosztami postępowania w sprawie, w której ustalane jest odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną na podstawie przepisów ustawy z dnia ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Na wstępie wskazać należy, że art. 262 § 1 K.p.a. stanowi ogólną zasadę, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Z treści art. 262 § 1 K.p.a. wynika zatem, że podstawową przesłanką obciążenia strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, iż są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. Zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ – w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Dopiero uznanie, że dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony. Tylko w przypadku ustalenia, że wystąpiła któraś z tych przesłanek możliwe jest obciążenie strony kosztami postępowania. Odstępstwo od ogólnej zasady wyrażonej w art. 262 § 1 K.p.a., o której mowa powyżej, może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06). Żadna z przedstawionych wyżej sytuacji uzasadniających obciążenie strony kosztami postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Operat szacunkowy nie był sporządzony na żądanie Gminy, brak też przesłanek, by stwierdzić, że koszt jego sporządzenia został poniesiony w interesie tej strony. Przeprowadzenie tego dowodu wynikało z ustawowych obowiązków organu orzekającego o odszkodowaniu. Wskazane przez organ przepisy art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie mogą być uznane za lex specialis w stosunku do regulacji przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego z przedstawionych poniżej powodów. Po pierwsze, nie są to przepisy proceduralne, regulujące odmiennie postępowanie w sprawach nabywania nieruchomości pod drogi. Są to przepisy prawa materialnego, określające zasady finansowania spoczywających na gminach zadań z zakresu budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania tymi drogami. Ponadto, nie wynika z tych przepisów jednoznacznie obowiązek poniesienia przez stronę kosztów sporządzenia operatu szacunkowego. Ustalając ten obowiązek organy administracji zmuszone były do podjęcia próby wyinterpretowania go z przytoczonych przepisów. Regulacja art. 22 ust. 1 ustawy ma charakter regulacji materialnoprawnej, związanej z realizacją zadań publicznoprawnych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a nie regulacji dotyczącej rozkładu kosztów postępowania administracyjnego. Także ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie może być potraktowana jako przepis szczególny w stosunku do zasad określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto niekwestionowaną zasadę, że ustawodawca nie może nakładać na stronę obowiązku w sposób dorozumiany, zawsze winno to nastąpić w sposób jasny i jednoznaczny. Obowiązków strony nie można domniemywać. Z tego też względu w toku interpretacji tego rodzaju przepisów, zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy nie mogą stosować wykładni rozszerzającej. Podnieść także należy, że wywłaszczenie nieruchomości na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych następuje w dwóch etapach: 1) przejście własności nieruchomości z dotychczasowego właściciela na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (przejście to następuje z mocy ustawy z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna – art. 12 ust. 3 i 4 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy, 2) ustalenie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w tym trybie, które następuje w drodze decyzji, podejmowanej w postępowaniu regulowanym przez Kodeks postępowania administracyjnego (art. 12 ust. 4a i 4b ustawy). Dlatego też, należy odróżniać wymienione w art. 22 ust. 1 ustawy koszty nabycia nieruchomości pod drogi, które to nabycie nie następuje w drodze postępowania administracyjnego, od kosztów postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną w trybie tej ustawy nieruchomość. Podkreślić należy, że przedmiotem tego postępowania nie jest nabycie nieruchomości pod drogi, bo ten skutek nastąpił już wcześniej i to z mocy samego prawa. Prowadzi to do logicznego wniosku, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w szczególności odszkodowanie, czy opłata za wpis w księdze wieczystej, nie mogą stanowić kosztów postępowania, którego przedmiot jest zasadniczo odmienny, tj. ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 lutego 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, zaś obowiązek prawidłowego oszacowania nieruchomości obciąża organy prowadzące postępowanie i to one obowiązane są ponieść wynikające stąd koszty. W niniejszej sprawie, w toku postępowania rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości, która stanowiła podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Koszt sporządzenia tego operatu wyniósł 172,20 zł. Skoro obowiązek prawidłowego oszacowania wartości nieruchomości obciąża organy prowadzące postępowanie, to organy te obowiązane były ponieść wynikające stąd koszty. Wobec powyższego uznać należy, że słusznie Sąd I instancji przyjął, że koszty postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną ponieść winien na ogólnych zasadach organ prowadzący postępowanie. W konsekwencji więc zarzuty skargi kasacyjnej nie miały usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184, orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.