II OZ 180/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. L. – K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SO/Rz 13/12 o odmowie wymierzenia grzywny w sprawie z wniosku M. L. – K. o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Rzeszowie grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SO/Rz 13/12, po rozpoznaniu wniosku M. L. – K., odmówił wymierzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Rzeszowie grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a za nieprzekazanie skargi z dnia 19 marca 2012 r. wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że M. L. K. złożyła wniosek o wymierzenie grzywny SKO w Rzeszowie z powodu nieprzekazania skargi złożonej przez nią oraz przez jej męża A. L. na decyzję SKO w Rzeszowie z dnia [...] października 2012r., nr [...], wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Powyższy wniosek, stosownie do zarządzenia Przewodniczącego II Wydziału z dnia 30 listopada 2012 r. został doręczony Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Rzeszowie. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę. W dniu 30 listopada 2012 r. do WSA w Rzeszowie wpłynęła odpowiedź Kolegium, na skargę złożoną na wskazaną wyżej decyzję z wnioskiem o oddalenie skargi, a także oryginał skargi wraz z załącznikami. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Rz 1127/12. Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że zgodnie z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 270 z 2012 r., dalej "p.p.s.a.") organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi do sądu administracyjnego przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skarga M. L. – K. na decyzję Kolegium z dnia [...] października 2012 r., została złożona w siedzibie organu osobiście w dniu 29 października 2012 r. Termin na przekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy upływał w dniu 28 listopada 2012 r. Z akt sprawy zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Rz 1127/12, wynika, że skarga ta została przekazana przez Kolegium do Sądu w dniu 30 listopada 2012 r. Wraz ze skargą organ złożył także odpowiedź na skargę oraz akta administracyjne sprawy. Sąd wskazał dalej, że grzywna wymierzana na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco – represyjny. Jej wymierzenie ma na celu zapewnienie prawidłowego toku postępowania i zagwarantowanie skarżącemu prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w związku z faktem, że przesłanką wymierzenia tego środka jest niewypełnienie obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie 30 dni od dnia wniesienia skargi. Brzmienie art. 55 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że kwestia orzeczenia grzywny została pozostawiona do uznania Sądu zaś przy rozstrzyganiu wniosku należy wziąć od uwagę wszystkie okoliczności sprawy m. in. takie jak: przyczyny niewypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas jaki upłynął od wniesienia skargi oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku organ nadesłał akta sprawy oraz wyjaśnił przyczyny opóźnienia. Orzekając w przedmiotowej sprawie Sąd uwzględnił, że Kolegium dopełniło ostatecznie ciążący na niej obowiązek, gdyż w dniu, kiedy do Sądu wpłynął wniosek o wymierzenie grzywny, przekazało przedmiotową skargę wraz z aktami administracyjnymi sprawy oraz odpowiedzią na skargę. Pomimo, że organ w odpowiedzi na skargę nie wyjaśnił przyczyn opóźnienia w przekazaniu skargi, to jednak z uwagi na wielkość opóźnienia (2 dni) przy uwzględnieniu faktu że nadesłane akta były kompletne, Sąd stwierdził, że przyczyny opóźnienia są usprawiedliwione. Mając na względzie, iż akta administracyjne sprawy zostały nadesłane do dnia rozpoznania wniosku o wymierzenie grzywny oraz fakt, że uchybienie obowiązkowi, o którym mowa w art. 54 § 2 nie ma charakteru rażącego, Sąd odstąpił od wymierzenia grzywny i orzekł na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. M. L. – K. w zażaleniu na powyższe postanowienie wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sądowi pierwszej instancji. Zarzuciła, że Sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę jedynie dwie formalne okoliczności: czas jaki upłynął od wniesienia skargi oraz to, czy przed rozpatrzeniem wniosku przez sąd administracyjny organ nadesłał akta sprawy. Pominął zaś takie istotne okoliczności jak postępowanie Kolegium przed i po skierowaniu skargi do Sądu oraz sposób ustosunkowania się tego organu w odpowiedzi na z dnia 29 października 2012 r. Skarżący skierowali do Sądu wniosek o wymierzenie grzywny w sytuacji, gdy organ ten w rażący sposób naruszał przed wydaniem zaskarżonej decyzji obowiązki wynikające z art. 35 § 3 oraz art. 36 K.p.a., tj. nie dotrzymywał ustawowego terminu do załatwienia sprawy oraz nie wyjaśniał przyczyny opóźnień, mimo wyraźnego ustawowego obowiązku, co może świadczyć o lekceważącym stosunku w/w organu administracji publicznej do skarżących jako strony postępowania administracyjnego. Ponadto w dacie podjęcia zaskarżonego postanowienia ujawnił się kolejny element w/w postępowania Kolegium z okresu sprzed wniesienia skargi, tj. niewyjaśnianie przez ten organ przyczyn opóźnienia w dokonaniu nakazanych ustawowo czynności. Zdaniem skarżącej odpowiedź organu na skargę nie zawiera odniesienia do poszczególnych zarzutów zawartych skardze. Ma ona jedynie czysto formalny charakter, w związku z czym brak podstaw by uznać, że dokonanie tej czynności mogło mieć uzasadniony wpływ na niedotrzymanie przez organ 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Zwróciła uwagę, że odpowiedź na skargę została sporządzona w dniu 22 listopada 2012 r. wobec czego nie było przeszkód aby do dnia 28 listopada 2012 r., tj. do dnia upływu 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., Kolegium przekazało w/w skargę wraz odpowiedzią do WSA w Rzeszowie. Ponadto SKO w Rzeszowie przed wydaniem zaskarżonej decyzji dysponowało kompletem dokumentów w związku z czym organ nie napotkał z tego powodu na żadne utrudnienia w przekazaniu wraz ze skargą kompletnych akt sprawy do Sądu I instancji, w terminie 30 dni od daty otrzymania skargi. W ocenie skarżącej niedotrzymanie przez SKO w Rzeszowie obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., nie znajduje usprawiedliwienia w znanych okolicznościach sprawy, chyba, że istniały inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiły temu organowi administracji publicznej dotrzymanie ustawowego terminu. Jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie nie przedstawiło takich szczególnych okoliczności. Nie ustalił ich także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – dalej zwanej "p.p.s.a.") w razie niezastosowania się do obowiązków, o jakich mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., tj. przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, sąd może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Grzywna, o jakiej mowa w powyższym przepisie ma charakter mieszany tj. dyscyplinująco – restrykcyjny. Na przyjęcie wyłącznie dyscyplinującego bądź jedynie restrykcyjnego charakteru grzywny wskazanej w art. 55 § 1 p.p.s.a. nie pozwala dyspozycja tego przepisu w zestawieniu z art. 54 § 2 tej ustawy. Art. 55 § 1 p.p.s.a. zawiera stwierdzenie, iż w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Oznacza to, że wyłączną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a., do których należy przekazanie przez organ skargi, akt sprawy, odpowiedzi na skargę, przy czym wszystkie te dokumenty winny być przedstawione sądowi w terminie 30 dni. Należy zaznaczyć, iż wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 ustawy p.p.s.a. nie jest obligatoryjne. Użycie przez ustawodawcę słowa "może" oznacza, iż Sąd winien, nawet przy przekroczeniu terminu, uwzględniać specyfikę i charakter danej sprawy, a także przyczyny i rozmiary zwłoki w przekazaniu skargi. W rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki odstąpił od wymierzenia grzywny mając na uwadze, że przekazanie skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy nastąpiło z dwudniowym opóźnieniem. Stwierdzić jednak należy, że sam fakt nieznacznego opóźnienia nie mógł być podstawą do odmowy wymierzenia grzywny, jeśli się zważy całokształt okoliczności sprawy. Przede wszystkim niezrozumiałe jest stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że przyczyny opóźnienia w przekazaniu akt zostały usprawiedliwione, podczas gdy organ nie złożył odpowiedzi na wniosek, ani też w odpowiedzi na skargę nie wyjaśnił z jakich powodów nastąpiło opóźnienie. Wprawdzie skarżąca nie ma racji, że przy rozpoznaniu wniosku w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek badać i ocenić przebieg całego postępowania, to jednak w konkretnej sprawie nie mogły być bez znaczenia okoliczności podnoszone przez skarżącą, a dotyczące przekroczenia terminów przewidzianych na rozpoznanie sprawy i doręczenie decyzji. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.