VII SA/Wa 1567/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu demontażu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...] kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając na podstawie art. 49b ust. 1, art. 52, art 80 ust. 2, pkt 1, art 81 ust 1 pkt 1 i 2 ust 4 i art 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej robót budowlanych wykonanych przy budowie miejsc postojowych dla samochodów osobowych zlokalizowanych na działce oznaczonej nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] nakazał inwestorowi - Wspólnocie Mieszkaniowej "[...]" w [...] - dokonanie demontażu od strony południowej i zachodniej prefabrykowanych rynienek odpływowych o szerokości 0,55 m i łącznej długości 32,43 m oraz usunięcie kruszywa mineralnego stanowiących miejsca postojowe dla samochodów osobowych zlokalizowanych na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że związku z wnioskiem Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] września 2010 r., z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie miejsc postojowych dla samochodów osobowych zlokalizowanych na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...]. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 17 marca 2011 r. ustalono, że na ww. działce przy pasie drogowym ulicy [...] znajduje się powierzchnia wysypana kruszywem mineralnym o frakcji kamienistej o nieregularnym kształcie dającym się wpisać w prostokąt o wymiarach boków 24,43 m x 8,00m, obłożona od strony południowej i zachodniej prefabrykowanymi rynienkami odpływowymi o szerokości 0,55 m, mającymi na celu odprowadzenie wód opadowych. Powierzchnia wykorzystywana jest jako miejsca postojowe które zlokalizowane są w odległości zmiennej 9,00 m - 10,38 m i bezpośrednio przy granicy działki budowlanej. Z załącznika nr 2 do protokołu kontroli wynika, że liczba miejsc postojowych przekracza 5 (w dniu kontroli zaparkowanych było 9 samochodów). Ponadto do protokołu z dnia 6 maja 2011 r. M. D. i M. S. oświadczyli, że "(...) prace prowadzone na terenie działki mają na celu zapobieżenie osuwania się ziemi na niżej położonej części działki, poprawę wyglądu estetycznego i uniknięcie ciągłego przenoszenia błota z działki Wspólnoty na drogę. Organ I instancji ustalił, że wykonane roboty powinny podlegać zgłoszeniu do organu administracji architektoniczno-budowlanej, w myśl art 29 ust. 1 pkt 10, w związku z art 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zostały one jednak wykonane w warunkach samowli budowlanej. Organ I instancji wyjaśnił, że zaistniały stan faktyczny wyczerpuje przesłanki art. 49b Prawa budowlanego. Zgodnie z powyższym przepisem w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części lub dopuszcza legalizację samowoli. Legalizacja jest możliwa, jeżeli obiekt lub jego część nie narusza przepisów, w tym o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleń obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W razie stwierdzenia niezgodności budowy np. z przepisami technicznymi lub z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ nadzoru budowlanego nie może wszcząć postępowania legalizacyjnego, lecz jest zobowiązany nakazać rozbiórkę samowoli budowlanej. Nie jest zatem dopuszczalne uruchamianie procedury legalizacyjnej, jeśli budowa nie spełnia łącznie ww. warunków. W myśl § 19 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm), odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży, nie może być mniejsza niż: 10 m - w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie oraz odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż: 6 m - w przypadku 5- 60 stanowisk włącznie. Samowolnie zrealizowane miejsca postojowe naruszają przepisy ww. rozporządzenia o warunkach technicznych. Są one bowiem usytuowane względem granicy z działkami budowlanymi oznaczonymi numerami ewidencyjnymi: [...] i [...], w odległości mniejszej niż 6 m oraz względem okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, która w narożu północno - wschodnim budynku wynosi 9,0 m. Nie jest możliwa więc legalizacja spornej samowoli budowlanej. Od powyższej decyzji odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a-. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe ustalenia dokonane przez organ I instancji i wskazał, że stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk wyłącznie. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy wykonywanie powyższych robót budowlanych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. W tak opisanym stanie inwestor wykonał roboty budowlane, na skutek których powstało więcej niż 5 miejsc postojowych bez wcześniejszego zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Powyższe potwierdza dokumentacja zdjęciowa i zapisy protokołów kontroli z dnia 17 marca 2011 r. oraz z dnia 26 marca 2012 r. Inwestor dopuścił się więc samowoli budowlanej w rozumieniu art. 49b Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że omawiane miejsca postojowe znajdują się na działce oznaczonej nr ewid. [...]. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 17 marca 2011 r. ustalono, że na ww. działce przy pasie drogowym ulicy [...] znajduje się powierzchnia wysypana kruszywem mineralnym o frakcji kamienistej o nieregularnym kształcie dającym się wpisać w prostokąt, obłożona od strony południowej i zachodniej prefabrykowanymi rynienkami odpływowymi o szerokości 0,55 m, mającymi na celu odprowadzenie wód opadowych. Omawiana powierzchnia wykorzystywana jest jako miejsca postojowe. Przedmiotowe miejsca postojowe zlokalizowane są w odległości zmiennej 9,00 m - 10,38 m i bezpośrednio przy granicy działki budowlanej. Liczba miejsc postojowych przekracza 5 (w dniu kontroli zaparkowanych było 9 samochodów), a przedmiotowy parking samochodowy ma wymiary rzutu ok. 20,00 m x 6,00 m. W opinii organu odwoławczego w związku z naruszeniem § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie prawidłowo organ I instancji odstąpił od przeprowadzenia postępowania w celu zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej i wydał decyzję nakładającą na inwestora obowiązek dokonania demontażu od strony południowej i zachodniej prefabrykowanych rynienek odpływowych o szerokości 0,55 m i łącznej długości 32,43 m oraz usunięcia kruszywa mineralnego stanowiących miejsca postojowe dla samochodów osobowych zlokalizowanych na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...]. Sporne miejsca postojowe znajdują się względem granicy z działkami budowlanymi oznaczonymi nr ewid.: [...] i [...] w odległości mniejszej niż 6 m oraz względem okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt łudzi w odległości mniejszej niż 10 m (w narożu północno - wschodnim budynku wynosi 9,00 m). Ponadto zjazd samochodów z miejsc postojowych odbywa się kosztem pasa chodnikowego, co stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ludzi. Na powyższe zagrożenie wskazał także Zarząd Dróg Miejskich w piśmie z dnia 24 września 2010 r. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesionej przez Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" w [...]. Wspólnota zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: przepisów prawa materialnego, tj.: I. art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 i 7 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 49b Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wykonanie utwardzenia gruntu, niezależnie od sposobu i charakteru utwardzenia, powinno być kwalifikowane jako wykonanie budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, które objęte jest obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, iż utwardzenie powierzchni działki kruszywem mineralnym, połączone z wymianą rynienek odpływowych, nie jest wykonaniem budowli w rozumieniu omawianego przepisu; II. art. 3 pkt 3 w z w. z art. 3 pkt 1 i 7 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 49b Prawa budowlanego poprzez ich błędne zastosowanie polegające na zakwalifikowaniu utwardzenia gruntu dokonanego przez skarżącego jako wykonania budowli w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, i w konsekwencji na przyjęciu, że do ich wykonania konieczne było dokonanie uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej, oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na rozstrzygniecie niniejszego postępowania, tj.: III. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 kpa poprzez brak wykazywania przez organ administracji jakiejkolwiek aktywności związanej z gromadzeniem materiału dowodowego w niniejszej sprawie, prowadzące w konsekwencji do wydania skarżonej decyzji na nie w pełni przeprowadzonym materiale dowodowym, oraz poprzez brak odniesienia się w treści ww. decyzji do kwestii wiarygodności całego materiału dowodowego, przedstawionego przez skarżącego; IV. art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i 2 kpa poprzez brak zapewnienia skarżącemu możliwości udziału w przeprowadzaniu dowodu z oględzin terenu działki nr [...] w [...], które miało miejsce w dniu 17 marca 2011r. oraz w dniu 26 marca 2012r. z uwagi na brak zawiadomienia skarżącego o ww. terminach; V. art. 6 i art. 8 kpa poprzez ich niezastosowanie polegające na rozpoznaniu niniejszej sprawy z pominięciem zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a nieuzasadnione i bezprawne zakwalifikowanie prac wykonali skarżącego jako samowoli budowlanej. Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 ppsa). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, art. 77 w zw. z art. 79 i 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co jednocześnie czyni przedwczesnym odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 3 pkt 3 w z w. z art. 3 pkt 1 i 7 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 49b Prawa budowlanego. Dokonując kontroli legalności decyzji będącej przedmiotem skargi w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, gdyż kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy mają ustalenia faktyczne, tylko bowiem przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistym, określić można prawa i obowiązki stron. W ocenie Sądu, postępowanie na podstawie, którego wydano zaskarżoną decyzję jest obarczone wadami wynikającymi z istotnego naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, gdyż organ orzekający w sprawie nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do jej rozstrzygnięcia. Obowiązek organu administracji państwowej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa, wynika z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Zgodnie z uregulowaniami zawartymi w Dziale II ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) organ administracji w toku postępowania administracyjnego jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego. Istotą tego postępowania jest ustalenie wszelkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, po to, by następnie dokonać ich oceny pod kątem przepisów materialno-prawnych. Z wykładni językowej przepisu art. 79 § 1 wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, opinii biegłych i oględzin. Zawiadamiając strony (uczestników postępowania na prawach strony) o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu organ administracji publicznej powinien mieć na uwadze, że strona powinna być o tym zawiadomiona przynajmniej na siedem dni przed tym terminem. Podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, a następnie zapewnienie im czynnego w nim udziału. Zadaniem organu jest więc zawiadamiać strony o wszelkich dokonywanych czynnościach, w tym o zamiarze przeprowadzenia poszczególnych dowodów (art. 79 § 1 k.p.a.). Określona okoliczność faktyczna może być bowiem uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zachowanie wymagań określonych w art. 79 i 81 k.p.a. jest bezwzględnym obowiązkiem organów administracji państwowej. Uchybienie tym przepisom w szczególności jeżeli przeprowadzone bez udziału strony i kwestionowane przez nią dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy uznać należy za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie danej sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, iż ustalenia faktyczne co do zakresu robót budowlanych, zostały przez organ I instancji ustalone( a w pełni zaakceptowane prze organ odwoławczy) na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 17 marca 2011r. pod nieobecność przedstawicieli Wspólnoty "[...]", która (co bezwzględnie wynika z protokołu tej czynności) nie została powiadomiona o terminie oględzin. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji jednoznacznie wynika, iż to podczas oględzin w dniu 17 marca 2011r." ustalono, że na działce przy pasie drogowym ulicy [...] znajduje się powierzchnia wysypana kruszywem mineralnym o frakcji kamienistej o nieregularnym kształcie dającym się wpisać w prostokąt, obłożona od strony południowej i zachodniej prefabrykowanymi rynienkami odpływowymi o szerokości 0,55 m, mającymi na celu odprowadzenie wód opadowych. Omawiana powierzchnia wykorzystywana jest jako miejsca postojowe zlokalizowane są w odległości zmiennej 9,00 m - 10,38 m i bezpośrednio przy granicy działki budowlanej". Należy także zauważyć, iż to właśnie poważne naruszenie przepisów postepowania administracyjnego ( art. 79 kpa) legło u podstaw wydania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2011r. uchylającej do ponownego rozpatrzenia poprzednią decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011r. nakazującą rozbiórkę . Pomimo wyraźnego wskazania ,iż decyzja ta zapadła z naruszeniem art. 79 kpa i zobowiązaniem organu I instancji do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z zastosowaniem właściwych przepisów kpa., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] listopada 2011r. wydał decyzję nr [...] na podstawie zakwestionowanego dowodu z oględzin przeprowadzonych w dniu 17 marca 2011r. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji korzystając z normy art. 136 kpa , postanowieniem z dnia [...] marca 2012r. Nr [...] zlecił organowi I instancji uzupełnienie postępowania dowodowego (w trybie przewidzianym przepisami kpa) w zakresie aktualnego stanu faktycznego w sprawie miejsc postojowych zlokalizowanych na działce nr ew. [...]. Ponownie przeprowadzając czynności kontrolne w dniu 26 marca 2012r. organ I instancji dokonał ich pod nieobecność przedstawicieli Wspólnoty "[...]", która (protokół tej czynności) nie została powiadomiona o terminie oględzin. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, pomimo powyższego naruszenia art. 79 § 1 k.p.a., stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia został ustalony w oparciu o oględziny przeprowadzone w dniach 17 marca 2011r. oraz 26 marca 2012r. zarówno co do zakresu wykonanych robót budowlanych (skutkiem czego było przyjęcie kwalifikacji jako robót wymagających zgłoszenia) jak i naruszenia § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( skutkiem czego było przyjęcie niemożności wdrożenia procedury legalizacyjnej). Należy w tym miejscu podkreślić, iż wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, zawiadomienie stron w trybie art. 10 kpa o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym nie sanuje w żadnej mierze naruszenia art. 79 kpa. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy także podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy korzystając z dyspozycji art. 136 kpa przeprowadzi postępowanie wyjaśniające korzystając z wszelkich możliwości dowodowych, w celu ustalenia zakresu robót budowlanych wykonanych przez inwestora, a następnie dokona oceny czy na ich realizację wymagane było zgłoszenie. W następnej kolejności rozważenia będzie wymagała kwestia naruszenia przepisów techniczno- budowlanych uniemożliwiająca przeprowadzenie ewentualnego postępowania legalizacyjnego. Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności, ze względu na naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 kpa w związku z art. 79 § 1 k.p.a.i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku, rozstrzygniecie w pkt II i III wyroku opierając na treści art. 152 i 200 przywołanej ustawy. .