I OSK 712/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.) sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Wr 40/12 w sprawie ze skargi J.W. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 40/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. W. na przewlekłe postępowanie Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd przedstawił następująco stan sprawy: Zawiadomieniem z 8 listopada 2005 r. Wojewoda Dolnośląski wszczął, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, postępowanie wywłaszczeniowe, a postanowieniem z 29 grudnia 2005 r. przedłużył rozpoznanie sprawy do 15 lutego 2006 r. z uwagi na konieczność przeprowadzenia rozprawy wyznaczonej na 23 stycznia 2006 r., która została odroczona na wniosek J. W.. Zawiadomieniem z 6 lutego 2006 r. wyznaczono termin rozprawy na 21 lutego 2006 r., ale uległa ona odroczeniu z uwagi na brak prawidłowego powiadomienia J. W. o nim. Zawiadomieniem z 24 lutego 2006 r. został wskazany termin załatwienia sprawy na 30 kwietnia 2006 r., a 6 marca 2006 r. wyznaczona została rozprawa na 5 kwietnia 2006 r., lecz odroczono ją na wniosek J. W.. Kolejna rozprawa wyznaczona zawiadomieniem z 11 kwietnia 2006 r. na 11 maja 2006 r. także uległa odroczeniu na wniosek skarżącego, a 11 maja 2006 r. jako nowy termin załatwienia sprawy organ wskazał 30 czerwca 2006 r., zawiadamiając strony 29 maja 2006 r. o terminie rozprawy wyznaczonej na 20 czerwca 2006 r., która także została odroczona na wniosek skarżącego. Kolejny termin załatwienia sprawy Wojewoda wyznaczył postanowieniem z 24 czerwca 2006 r. na 31 sierpnia 2006 r., a zawiadomieniem z 24 czerwca 2006 r. wskazał termin rozprawy na 24 sierpnia 2006 r., która również została odroczona na wniosek skarżącego. 28 sierpnia 2006 r. Wojewoda zawiadomił o kolejnym terminie załatwienia sprawy – 30 listopada 2006 r., przedłużonym do 30 grudnia 2006 r. z uwagi na konieczność wykonania nowego operatu szacunkowego. Operat został złożony przez rzeczoznawcę 1 grudnia 2006 r., a zawiadomieniem z 29 grudnia 2006 r. organ powiadomił strony o tym. Kserokopie operatu, na wniosek skarżącego doręczony organowi 9 stycznia 2007 r., przekazano mu 16 stycznia 2007 r. Nowy termin załatwienia sprawy został wyznaczony na 15 marca 2007 r., zaś rozprawa na 9 lutego 2007 r., a 7 lutego 2007 r. J. W. wniósł o oddalenie wniosku o wywłaszczenie, następnie o odroczenie rozprawy. Kolejna rozprawa została wyznaczona na 30 marca 2007 r., na którą skarżący nie stawił się, ale pismem z 27 marca 2007 r., które wpłynęło do Wojewody 2 kwietnia 2007 r. wniósł o jej odroczenie. Wojewoda 10 maja 2007 r. wyznaczył termin rozprawy na 15 czerwca 2007 r., o której odroczenie znowu wniósł skarżący. Zawiadomieniem z 25 czerwca 2007 r. organ poinformował, że w sprawie zebrane zostały materiały dowodowe, co do których strony mogą się wypowiedzieć w terminie 10 dni, następnie decyzją z 27 lipca 2007 r. Wojewoda orzekł o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, odmawiając uzupełnienia decyzji, postanowieniem z 12 września 2007 r., o co wystąpił skarżący. Na skutek odwołania Minister Infrastruktury utrzymał tę decyzję w mocy decyzją z 31 marca 2008 r., jednak uchylona ona została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 listopada 2008 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ten wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi, który wyrokiem z 8 czerwca 2010 r. uchylił decyzje organów obu instancji. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy Wojewoda otrzymał 27 grudnia 2011 r. W ponownym postępowaniu Wojewoda, zawiadomieniem z 15 lutego 2012 r. poinformował strony o tym, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało prawidłowo wszczęte (dokonać takich ustaleń nakazał Sąd), jednak konieczne jest uzyskanie nowego operatu. 29 lutego 2012 r. zostały wszczęte czynności w celu sporządzenia operatu, a zawiadomieniem z 5 kwietnia 2012 r. strony powiadomione o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 30 czerwca 2012 r. Operat szacunkowy z 25 maja 2012 r. wpłynął 15 czerwca 2012 r., a Wojewoda przedłużył termin załatwienia sprawy do 31 sierpnia 2012 r. zawiadomieniem z 29 czerwca 2012 r., a 1 sierpnia 2012 r. poinformował skarżącego o sporządzeniu operatu, doręczając operat i zawierając pouczenie co do składania skarg i wniosków. J. W. 9 sierpnia 2012 r. złożył zażalenie na przewlekłość postępowania. Wojewoda zawiadomieniem z 30 sierpnia 2012 r. wyznaczył termin rozprawy na 28 września 2012 r., a termin załatwienia sprawy na 31 grudnia 2012 r. Skarżący pismami z 3 września i 7 września 2012 r. złożył wnioski dowodowe, a w związku z nimi Wojewoda, zawiadomieniem z 13 września 2012 r. odroczył rozprawę i wystąpił do rzeczoznawcy o przekazanie aktów notarialnych. J. W. wniósł 12 września 2012 r. skargę na przewlekłość postępowania. Wojewoda wobec trwającego postępowania, pismem z 19 września 2012 r. udzielił odpowiedzi na wnioski zawarte w piśmie z 7 września 2012 r., zaś J. W. 26 września 2012 r. wniósł o odroczenie rozprawy wyznaczonej na 28 września 2012 r. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, a w piśmie procesowym z 17 grudnia 2012 r. przedłożył odpis zawiadomienia z 31 października 2012 r., wskazującego termin załatwienia sprawy na 31 stycznia 2013 r. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd stwierdził, że została spełniona przesłanka dopuszczalności, bowiem jej złożenie zostało poprzedzone zażaleniem, a następnie wyjaśnił, że przez przewlekłość postępowania należy rozumieć sytuację, gdy postępowanie jest prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, wykonywanie czynności pozornych, mnożenie czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, wskazując też na obowiązki organu, wynikające z art. 35 i 36 k.p.a. Wojewódzki Sąd wyróżnił dwa etapy postępowania toczącego się przed Wojewodą – pierwszy od 8 listopada 2005 r. – wszczęcie postępowania – do 27 lipca 2007 r. – wydanie decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu i drugi od 28 grudnia 2011 r. – przekazanie Wojewodzie akt sprawy z prawomocnym wyrokiem do dnia wyrokowania i podkreślił, że postępowanie o wywłaszczenie i odszkodowanie jest postępowaniem skomplikowanym, wymagającym wiedzy specjalistycznej w zakresie ustalenia odszkodowania, zawartej w operacie szacunkowym, który musi być wykonany w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych, które to okoliczności musza być brane pod uwagę przy ocenie postępowania organu. Sąd stwierdził, że analiza czynności procesowych Wojewody wskazuje, że w obu etapach nie można doszukać się przewlekłości. Zdaniem Sądu w pierwszym etapie Wojewoda kilkakrotnie przedłużał termin rozpoznania sprawy, jednakże następowało to z przyczyn niezależnych od niego (sporządzenie operatu, konieczność zapoznania z nim stron, odraczanie rozpraw na wnioski skarżącego), o czym informował strony. Także w drugim etapie, gdzie konieczna była analiza wytycznych wyroków, akt sprawy w celu ich wykonania, uzyskania nowego operatu, załatwienie wniosków skarżącego, nie uzasadnia stwierdzenia, iżby postępowanie miało charakter przewlekły– uznał Sąd. Sąd podkreślił też, że nie może ujść uwadze taktyka skarżącego, który z jednej strony skarży się na przewlekłość, z drugiej przyczynia się do opóźnienia załatwienia sprawy, jakkolwiek korzysta z uprawnień procesowych. J. W., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "p.p.s.a." naruszenie postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w związku z art. 149 tej ustawy poprzez akceptację postępowania Wojewody Dolnośląskiego, który naruszył art. 35 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż od 5 lat i 5 miesięcy przewleka postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu skargi podniesiono: Bezspornym jest fakt, że Wojewoda wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania dopiero 8 listopada 2005 r., co oznacza, że nastąpiło to ze znaczną zwłoką ponad 6-letnią, licząc od 27 sierpnia 1997 r., a obciążenie tym skarżącego poprzez utrzymywanie, że powinien on złożyć wniosek o wszczęcie postępowania jest nie do zaakceptowania, gdyż to organ administracji mając obowiązek realizacji zasad konstytucyjnych, a taką jest odszkodowanie za wywłaszczenie, gwarantowane art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, które to prawo skarżącego Wojewódzki Sąd zupełnie pominął i nie usunął naruszenia prawa, pomimo iż mógł zastosować środki przewidziane w art. 149 p.p.s.a. Przewlekle prowadzenie postępowania narusza prawo własności skarżącego, pogłębia poniesioną szkodę, a stosownie do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka każdy ma prawo do poszanowania swego mienia, pozbawienie prawa własności może nastąpić tylko w interesie publicznym, za odszkodowaniem, którego niemożność uzyskania narusza prawo do spokojnego korzystania z mienia. Odszkodowanie, zgodnie z konstytucyjną zasadą, powinno być słuszne, a jak wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny nie może ono być uszczuplane, a taki skutek wywołuje nie tylko sposób obliczania jego wysokości, ale również tryb wypłacania. Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym była przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie ustalenia odszkodowania, to zatem podlegało ocenie Sądu oraz to czy, jeśli przewlekłość zaistniała, miała charakter rażący. Natomiast skarga kasacyjna skupia się nie tyle na tym przedmiocie, ale na skutkach jakie ma dla skarżącego niewydanie decyzji o odszkodowaniu. Zgodzić należy się ze skarżącym, że za odjęcie prawa własności nieruchomości przysługuje odszkodowanie i odszkodowanie to musi być słuszne, aby zrekompensować utratę tego prawa. Rację także ma skarżący, że słuszność odszkodowania to także przyznanie go w możliwie jak najkrótszym terminie po odjęciu prawa. Jednak, jak powiedziano wyżej, nie to było przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, ale przewlekłość postępowania. W tej kwestii w istocie skarga się nie wypowiada, nie zawiera w tej kwestii jakiejkolwiek polemiki z zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu. Jak to zasadnie wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując się na doktrynę i orzecznictwo, przewlekłość postępowania to działanie organu "pozorowane". Organ pozornie tylko nie jest bezczynny, gdyż podejmuje różne czynności, ale nie służą one wyjaśnieniu sprawy, często są zbędne, a jeśli nawet mające na celu zebranie istotnych dowodów, to wykonywane w dużych odstępach czasu, niczym nie uzasadnionych. Do tak rozumianej przewlekłości skarga kasacyjna się nie odnosi. Nie zawiera żadnego do przewlekłości odniesienia. Wojewódzki Sąd w zaskarżonym wyroku przedstawił przebieg sprawy, poczynając od jej wszczęcia i wskazał dlaczego uznał, że postępowanie, mimo iż wszczęte zostało 8 listopada 2005 r. a skarga pochodziła z 12 września 2012 r. nie zakwalifikował jako prowadzonego przewlekle. Skoro skarga kasacyjna zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi błędną ocenę to powinna była wykazać, które czynności organu były zbędne, niepotrzebne, niesłużące wyjaśnieniu istoty sprawy. Skarga kasacyjna tego nie czyni, skupia się bowiem w istocie, jak powiedziano wyżej, na skutkach jakie dla skarżącego niesie brak decyzji o odszkodowaniu. Jednak nie to było przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, iż jeżeli w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w takim zakresie, jaki wynika z zarzutów skargi. W niniejszej sprawie nie zachodziła nieważność postępowania, zatem Naczelny Sąd Administracyjny musiał się ograniczyć do zarzutów skargi kasacyjnej, a te nie dotyczyły istoty problemu – przewlekłości postępowania. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.