II SAB/Wa 434/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (sprawozdawca), Janusz Walawski, Protokolant, referent stażysta Aleksandra Olczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi E. M. na bezczynność [...] Przedsiębiorstwa [...] w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje [...] Przedsiębiorstwo [...] do rozpoznania pkt [...] wniosku E. M. z dnia [...] sierpnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę, 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od [...] Przedsiębiorstwa [...] na rzecz E. M. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik E. M. w dniu 2 października 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie skargę na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] W. S.A. (dalej – MPWiK w W.) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r., uzupełnionego wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r., o udostępnienie informacji publicznej. Strona skarżąca zarzuciła MPWiK w W. naruszenie: 1. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznych, o których mowa w pkt 2-5 wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz brak jakiegokolwiek rozpatrzenia wniosku w tym zakresie, w tym brak wydania decyzji o odmowie udostępnienia tej informacji; 2. art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 tej ustawy, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej wskutek uznania, iż kwoty przeznaczone na sfinansowanie inwestycji, o których mowa w pkt 5 wniosku, stanowią tajemnice przedsiębiorstwa i w związku z tym nie mogą być udostępniane podmiotom zewnętrznym; 3. art. 2 ust. 1 w zw. z art. 6 powołanej ustawy oraz art. 61 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieudostępnienie uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., o której mowa w pkt 4 wniosku wraz z jej załącznikami wskutek uznania, iż nie stanowią informacji publicznej; 4. art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez brak udzielenia informacji publicznej i brak wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w sytuacji, gdy odmowa udzielenia informacji publicznej powinna być dokonana w formie decyzji; 5. art. 10 ust. 1 ww. ustawy, poprzez nieuprawnione odesłanie do instrukcji zawartej na stronie Biuletynu Informacji Publicznej i ustanowienie wymogu złożenia wniosku na zamieszczonym na tej stronie formularzu. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o zobowiązanie MPWiK w W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony podniósł, iż w dniu [...] sierpnia 2012 r. skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, następnie ponowiony na formularzu na żądanie podmiotu zobowiązanego, tj. udostępnienia: "1) Dokumentu z 2007 r. Biura Infrastruktury Urzędu [...] W., o którym mowa w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r., w którym zgłoszone zostało zadanie PN.: "Budowa kanału ściekowego w ul. [...] w W. Dzielnica [...]"; 2) Dokumentacji zawierającej uzasadnienie przeprowadzenia w 2008 r. przez Zakład Sieci Kanalizacji MPWiK inspekcji istniejącego kanału ściekowego w ul. [...], sporządzonej w związku z tym ekspertyzy oraz kosztów przeprowadzenia przedmiotowej inspekcji i sporządzenia ekspertyzy; 3) Dokumentacji zawierającej uzasadnienie przeprowadzenia w dniu [...] maja 2012 r. przez Zakład Sieci Kanalizacji inspekcji istniejącego kanału ściekowego w ul. [...] na odc. od ul. [...] do ul. [...], sporządzonej w związku z tym ekspertyzy oraz kosztów przeprowadzenia przedmiotowej inspekcji i sporządzenia ekspertyzy; 4) Uchwały Zarządu Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] W. Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r.; 5) Dokumentacji zawierającej określenie (bądź szacunkowe określenie) kwot przeznaczonych na sfinansowanie inwestycji budowy kanału ściekowego w ul. [...]". W dniu [...] września 2012 r., w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie żądanej informacji publicznej, skarżący otrzymał pismo MPWiK w W., w którym podmiot zobowiązany odniósł się jedynie do pkt 1 i pkt 5 wniosku. Mianowicie, udostępniono pismo, o którym mowa w pkt 1 wniosku oraz – odnosząc się do pkt 5 wniosku – stwierdzono, iż "informacje dotyczące określenia kwot przeznaczonych na sfinansowanie inwestycji stanowią tajemnice przedsiębiorstwa i w związku z tym nie mogą być udostępniane podmiotom zewnętrznym". W dniu [...] września 2012 r. skarżący otrzymał kolejne pismo MPWiK w W., w którym podmiot zobowiązany odmówił udostępnienia uchwały Zarządu MPWiK w W. nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. oraz stwierdził, iż załączniki nr 1 i 2 nie stanowią informacji publicznej, są dokumentarni wewnętrznymi Spółki i nie powinny być udostępniane osobom spoza Spółki. Do dnia wniesienia skargi wnioskodawca nie doczekał się żadnej reakcji odnośnie zagadnień poruszonych w punktach 2 i 3 wniosku. W odpowiedzi na skargę MPWiK w W. wniosło o: 1) oddalenie skargi w części, w której skarżący zarzuca adresatowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej bezczynność polegającą na nierozpoznaniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. w punktach 1, 4 i 5 i domaga się zobowiązania MPWiK w W. do rozpatrzenia wniosku w tych punktach, 2) umorzenie postępowania w części, w której skarżący zarzuca adresatowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej bezczynność, polegającą na nierozpoznaniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. w punktach 2 i 3 i domaga się zobowiązania MPWiK w W. do rozpatrzenia wniosku w tych punktach. W uzasadnieniu pisma procesowego pełnomocnik MPWiK w W. podniósł, iż skarżący, jak sam przyznał, że otrzymał na piśmie stanowisko spółki w kwestii udzielenia informacji wymienionych w pkt 1, 4 i 5 wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. Żądanie zawarte w pkt 1 zostało przez adresata wniosku spełnione, co czyni skargę w tym zakresie niezasadną. Co do pkt 4 i 5 wniosku skarżącego, co także zainteresowany przyznał, otrzymał decyzję odmowną, ze wskazaniem przyczyn odmowy. Ewentualne uchybienia formalne decyzji odmownej w ocenie MPWiK w W. nie uzasadniają zarzutu bezczynności adresata wniosku, sformułowanego w skardze. Natomiast bez związku ze sprawą pozostaje także fakt skierowania do wnioskodawcy prośby o złożenie wniosku na stosowanym przez spółkę formularzu, gdyż spółka, zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, rozpoznaje także wnioski złożone w innej formie. Zaś żądania zawarte w pkt 2 i 3 wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. istotnie nie zostały rozpatrzone do dnia otrzymania skargi. Żądane informacje zostały zebrane przez właściwą komórkę organizacyjną w dniu [...] października 2012 r., a następnie w dniu udzielania odpowiedzi na skargę zostały wysłane listem poleconym na adres wskazany we wniosku. Z dniem otrzymania przez wnioskodawcę żądanych informacji, postępowanie w części dotyczącej pkt 2 i 3 wniosku stanie się bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone. W piśmie procesowym z dnia 26 listopada 2012 r. wniesionym do akt sprawy skarżący ustosunkował się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę i nie zgodził się ze stanowiskiem strony przeciwnej, iż jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] sierpnia 2012 r. został wykonany w całości. Ponadto, odmowa udzielenia informacji publicznej w części dotyczącej pkt 2 i 3 wniosku nie została dokonana w formie przewidzianej prawem przez wydanie decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Problematyka dostępu do informacji publicznej uregulowana została w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z art. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Orzecznictwo sądów administracyjnych uszczegółowiło tę definicję, wskazując, iż informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek zaś wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jednocześnie należy zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli zatem do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Jednocześnie należy podkreślić, że w tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli wskazania zgodnego z wnioskiem. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, może powodować jego uzasadnione wątpliwości co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi, co w takiej sytuacji należy traktować jako nieudzielanie żądanej informacji. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 wskazanej ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. MPWiK w W. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, albowiem jako powstałe z mocy prawa (art. 21 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju Miasta Stołecznego Warszawy, Dz. U. nr 41, poz. 361) w wyniku przekształcenia Przedsiębiorstwa Komunalnego, od dnia [...] stycznia 2003 r. realizuje zadania związane z poborem, uzdatnianiem, dostarczaniem wody oraz odprowadzaniem ścieków i oczyszczaniem ścieków, zbieraniem odpadów, itp. Ponadto, dysponuje majątkiem publicznym, albowiem [...] W. jest jedynym udziałowcem Spółki MPWiK w W. Podnieść także należy, iż przepis art. 2 ust. 1 i 2 powołanej ustawy jednoznacznie wskazuje, iż każdemu przysługuje dostęp do informacji publicznej, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, jak też stosować praktyk i procedur utrudniających dostęp do informacji publicznej. Przechodząc zatem do oceny przedmiotu żądania skarżącego należy wskazać, iż żądanie w zakresie pkt 1-5 należy zakwalifikować jako dotyczące informacji publicznej, albowiem odnosi się ono do majątku podmiotu realizującego zadania publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy), a także dokumentacji urzędowej, tj. treści aktów administracyjnych i rozstrzygnięć, a także dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a), czego w zasadzie MPWiK w W. nie kwestionuje. Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże, jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż jedynie w odniesieniu do pkt 1 żądania skarżącego z dnia [...] sierpnia 2012 r. MPWiK w W. nie pozostaje w zwłoce, albowiem pismem z dnia [...] września 2012 r. (poz. ad. 1) powołano się na dokument wnioskowany przez stronę oraz jego kopię doręczono zainteresowanemu. Natomiast nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w odpowiedzi na skargę, iż wnioskowane w pkt 2 i 3 informacje zostały zainteresowanemu udostępnione. Z pliku kopii dokumentów przesłanych wnioskodawcy w dniu [...] października 2012 r. (bez pisma przewodniego, które odnosiłoby się do wniosku strony) nie wynika, aby w jakimkolwiek stopniu nawiązywały one do wnioskowanych przez stronę ekspertyz oraz poniesionych kosztów w związku z dokonanymi inspekcjami i ekspertyzami. Nie można zatem uznać, iż wniosek strony w powyższym zakresie został zrealizowany. Odnośnie pkt 4 i 5 wniosku skarżącego, MPWiK w W. błędnie zakłada, iż nie pozostaje w bezczynności. Trudno bowiem uznać, biorąc pod uwagę art. 16 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 107 § 1 – 3 k.p.a., iż pismo Kierownika Działu Ochrony i P.POŻ z dnia [...] września 2012 r., udzielające odpowiedzi na pkt 4 wniosku strony z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz pisemna odpowiedź z dnia [...] września 2012 r. podpisana przez Kierownika Działu Planowania i Analiz o następującej treści, cyt.: "Ad. 5. Wnioskowane informacje dot. określenia kwot przeznaczonych na sfinansowanie przedmiotowej inwestycji stanowią Tajemnicę Przedsiębiorstwa i związku z powyższym nie mogą być udostępnione podmiotom zewnętrznym", są decyzjami administracyjnymi, choćby ułomnymi. W świetle postanowień art. 107 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna powinna zawierać m.in. oznaczenie organu oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Zgodnie z odpisem KRS nr [...] MPWiK w W. jest reprezentowane przez dwóch członków zarządu działających wspólnie lub jednego działającego łącznie z prokurentem. Zatem do składania oświadczeń woli w imieniu ww. spółki akcyjnej, a taki charakter ma "decyzja" o odmowie udostępnienia informacji publicznej, uprawnione są tylko określone osoby. O ile udostępnienie informacji publicznej nie wymaga szczególniej formy, z uwagi na materialno-techniczny charakter tej czynności, to już jej odmowa następuje wg ściśle określonych zasad, których ww. pisma nie respektują. Nie wynika z nich chociażby, czy osoby podpisujące odpowiedź o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zostały upoważnione do składania oświadczeń woli w imieniu MPWiK w W. Już z tego powodu przedmiotowe pisma nie mogą zostać uznane za decyzje. Skoro podmiot dysponujący informacją publiczną ma obowiązek jej udostępnienia, bądź odmowy udostępnienia, jeżeli jego zdaniem stoją temu na przeszkodzie przepisy prawa, a odmowa ta musi przybrać formę decyzji, to niewydanie decyzji w takiej sprawie jest bezczynnością, która musi prowadzić do uwzględnienia skargi i zobowiązanie podmiotu do oznaczonego działania. Ponieważ skarga na bezczynność okazała się zasadna w zakresie pkt 2-5 wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2012 r., na podstawie art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało zobowiązać organ (spółkę) do załatwienia wniosku skarżących w terminie 14 dni, stosując ten przepis w sposób odpowiadający specyfice spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej. Stosownie do zdania drugiego tego przepisu stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ nie pozostawił wniosku strony bez rozpoznania, lecz podjął czynności zmierzające do jego realizacji, choć nie w pełnym zakresie. O kosztach zaś orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.