IV SA/Wa 2311/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi S. O. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz S. O. kwotę 382 (trzysta osiemdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IVSA/Wa 2311/12 Uzasadnienie Postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r, na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 28 i art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. dalej k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku Pana S. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Geodety Kraju z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2004 r., nr [...] w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...], Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższe było wynikiem następujących ustaleń organów. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] Starosta O. orzekł o "ujawnieniu" w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla obrębu ewidencyjnego D.: działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], stanowiących własność J. F.; działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], stanowiących własność T. S.; działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], stanowiących własność R. w D.; działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], stanowiących własność Gminy D.; działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącej własność S. O. Decyzją z dnia [...] września 2004 r" nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] odmówił "wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2004 r" nr [...]". Pismem z dnia 22 marca 2012 r. Pan S. O. złożył zażalenie na ww. postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...]. Zażalenie to zostało przekazane Głównemu Geodecie Kraju wraz z aktami sprawy przy piśmie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...]. W ww. zażaleniu z dnia 22 marca 2012 r., a także w pismach z dnia: 26 marca 2012 r., 28 marca 2012 r., 4 kwietnia 2012 r., 5 kwietnia 2012 r. i 16 kwietnia 2012 r., uzupełniających to zażalenie, Pan S. O. zarzucił, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2004 r" nr [...]została wydana z naruszeniem prawa i wnosił o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W związku z tym Główny Geodeta Kraju pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] zwrócił się do Pana S. O. z prośbą o poinformowanie, czy pisma te należy traktować jako jego wniosek o wszczęcie odrębnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2004 r., nr [...]. Odpowiadając na ww. pismo Głównego Geodety Kraju, Pan S. O. w piśmie z dnia 18 maja 2012 r. oświadczył, że wnosi o "stwierdzenie nieważności w całości zapisu obejmującego parcelę [...] którą zmieniono na nr [...] gdyż przy podjęciu decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa". Naruszenie prawa, jak wynika z treści pism przesyłanych przez Pana O. do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii polega na zmniejszeniu powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] (oznaczonej poprzednio jako parcela gruntowa nr [...]). Rozpatrując złożony wniosek oraz materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, Główny Geodeta Kraju ustalił, że działka ewidencyjna nr [...] (oznaczona poprzednio jako parcela gruntowa nr [...]), będąca przedmiotem ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2004 r., nr [...] "w wyniku przeprowadzonej w 2007 roku kompleksowej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu D. oznaczona została numerem [...].". Aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2005 r., Rep. A nr [...] Pan S. O. zbył działkę ewidencyjną nr [...] na rzecz Państwa G. i P. K., którzy nadal są jej właścicielami. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przytaczając liczne poglądy dotyczące rozumienia pojęcia interesu prawnego organ uznał, że skarżący nie ma przymiotu strony a zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powołując art. 20 ust. 2 pkt I ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 z późno zm.) wskazał, że w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Zaś zgodnie z art. 51 tej ustawy, w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32), oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego. Ponadto, na podstawie § 10 ust.1 pkt 2 i ust. 2 oraz § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), ewidencja obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości (§10 ust.1 pkt 2), władających nieruchomościami w przypadku braku właściciela (§ 10 ust. 2), a także dane dotyczące użytkowników wieczystych gruntów, jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, użytkowników gruntów państwowych oraz dzierżawców (§ 11 ust. 1 i 2). Uzupełnieniem powyższych regulacji jest § 46 ust.1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowiący, że dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Zatem, na podstawie ww. przepisów prawa materialnego, interes prawny, a tym samym przymiot strony, w postępowaniu w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków mają tylko podmioty posiadające wyżej określone uprawnienia (własność, władanie, zarząd, itd.) do działki ewidencyjnej, której zmiany dotyczą. Jest to katalog zamknięty. Pan S. O. jako właściciel działki ewidencyjnej nr [...], będącej przedmiotem postępowania zwykłego zakończonego ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2004 r., nr [...] orzekającą o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków, był stroną tego postępowania. Nie zawsze musi jednak zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie nieważnościowe ma charakter samodzielny i całkowicie odrębny w stosunku do postępowania zwykłego. Organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek z urzędu ustalić strony tego postępowania, bez względu na strony ustalone w postępowaniu zwykłym. Określając strony postępowania, obowiązany jest wziąć pod uwagę zasadniczy przedmiot postępowania, w którym wydana została weryfikowana decyzja. W trybie nadzwyczajnym nie dochodzi bowiem do zmiany zasadniczego przedmiotu postępowania. W oparciu o przepisy prawa materialnego winien zatem ustalić, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy ukształtowany decyzją wydaną w postępowaniu zwykłym stosunek prawny i dalej, czy podmioty te mają interes prawny w wydaniu decyzji o stwierdzenie nieważności. Na mocy aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. właścicielami działki ewidencyjnej nr [...], będącej przedmiotem decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2004 r., nr [...] stali się Państwo P. i G. Kl. Zatem w momencie składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2004 r., nr [...] Pan S. O. nie był już właścicielem działki ewidencyjnej nr [...] ani nie posiadał w stosunku do niej żadnych innych uprawnień wymienionych w § 10 i 11 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to, że Pan S. O. nie ma interesu prawnego, ani obowiązku legitymującego go do skutecznego występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2004 r., nr [...] orzekającej w sprawie wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków zmian dotyczących, m.in., działki ewidencyjnej nr [...]. Wszelkie bowiem uprawnienia i obowiązki związane z działką ewidencyjną nr [...] odnoszące się do wprowadzania zmian w ewidencji gruntów i budynków przeszły na następców prawnych Pana S. O., tj. Państwa G. i P. K. Takie ustalenia stanowiły podstawę do wydania przez Głównego Geodetę Kraju postanowienia z [...] czerwca 2012 r nr, [...], Rozpoznając sprawę na skutek zażalenia wniesionego przez Skarżącego Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy swe wcześniejsze postanowienie powielając argumenty zawarte w jego treści. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę wywiódł skarżący. W obszernej skardze, uzupełnianej potem innymi pismami domagał się uchylenia przez Sąd zaskarżonego postanowienia. Wskazał, że w wyniku wydania decyzji z [...] września 2004 r doszło do zmniejszenia powierzchni nieruchomości będącej przedmiotem jego własności z 3,3 ha do 2,5 ha i doszło do tego na skutek fałszerstwa. Wywodził, że przypisanie części tej działki ewidencyjnej Skarbowi Państwa było działaniem bezprawnym. Swój interes prawny uzasadniał tym, że przysługuje mu w stosunku do Skarbu Państwa roszczenie odszkodowawcze za bezprawnie przejęte nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju podtrzymał argumenty jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Oceniając trafność a tym samym zgodność z prawem decyzji Głównego Geodety Kraju Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie narusza art. 28 k.p.a. a ustalenia organu dotyczące braku po stronie skarżącego przymiotu strony, choć teoretycznie trafnie, doprowadziły Głównego Geodetę Kraju do błędnych wniosków. Przedmiotem wniosku skarżącego było żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 2004 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, mocą której orzeczono ostatecznie o ujawnieniu w operacie ewidencji gruntów oznaczonych nieruchomości, w tym działki nr. [...] stanowiącej własność skarżącego a poprzednio oznaczonej nr [...] o powierzchni 2.5032 ha. Decyzja była wynikiem wszczęcia przez Starostę [...] postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego. W wyniku wydania tej decyzji uległa zmniejszeniu działka skarżącego z powierzchni 3,3 ha (taka powierzchnia była ujawniona w księdze wieczystej) do powierzchni 2, 07 ha. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji w tamtej sprawie wynikało, że postanowienie dotyczy działki Skarżącego, mimo że Skarżącemu nie doręczono decyzji organu I instancji a dopiero decyzję organu II instancji. Wbrew temu co twierdzi obecnie Główny Geodeta Kraju Skarżący nie domaga się stwierdzenia nieważności decyzji w odniesieniu do zbytej aktem notarialnym z [...] lipca 2005 r. na rzecz G. i P. K., działki [...]. Z jego pism wynika natomiast, że jego działanie ma na celu uzyskanie od Skarbu Państwa rekompensaty za przejęte, w jego ocenie bezprawnie, części nieruchomość tj. pomniejszenie jej powierzchni na skutek wydania decyzji z [...] września 2004 r. Nieuprawnione są w takim razie twierdzenia organu, że nie ma on interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności tej decyzji, gdyż nieruchomość zbył. Oczywistym jest w świetle tej decyzji i aktu notarialnego zbycia nieruchomości, że istotnie zbył ale tylko tę nieruchomość która w dacie dokonywania tej czynności stanowiła jego własność. Nie zbył, bo nie mógł - na skutek zmian w księgach wieczystych i decyzji co do której wnosi o stwierdzenie jej nieważności - pozostałej części dawnej działki [...] w części w jakiej stanowiła ona różnicę w powierzchni zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej wtedy przez Państwowe Biuro Notarialne w L. a księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w O. (3,33 ha - 2.5032 ha). Ma on tym samym interes prawny, o jakim mowa w art. 28 k.p.a. gdyż ewentualne wszczęcie tego postępowania dotyczy jego praw właścicielskich, którego to prawa na skutek wydania decyzji z [...] września 2004 r. został pozbawiony, a przynajmniej tak twierdzi. Na tym etapie postępowania Sąd tej kwestii w żaden sposób nie rozstrzyga. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r poz. 270) uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy powołanej wyżej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wobec tego że skarżącemu przysługuje przymiot strony, organ dokona merytorycznej oceny wniosku Skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 2004 r., zgodnie z regułami wynikającymi z art. 156 - 159 k.p.a., a następnie wyda rozstrzygnięcie które będzie spełniało warunki o jakich mowa w art. 107 § 1 k.p.a, chyba że w toku postępowania zajdą okoliczności uzasadniające wydanie postanowienia.