II SA/Ke 81/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 marca 2015r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz Gminy D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] , znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po rozpatrzeniu odwołania Gminy D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nakazującej Gminie D. umocnienie przyczółków mostu nad rzeką Nidzicą, usytuowanego na drodze wewnętrznej, na działkach nr ewid. [...] i [...] we wsi Bronocice, gmina D., w sposób uniemożliwiający podmywanie podpór (słupów betonowych) oraz uzupełnienie ubytków w nawierzchni drogi przy zjazdach z mostu, w terminie do 15 maja 2015 r. oraz uzyskanie pozwolenia na użytkowanie mostu zgodnie z treścią art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu [...] Inspektor wskazał, że na wniosek Gminy D. organ I instancji przeprowadził postępowanie w sprawie złego stanu technicznego mostu nad rzeką Nidzicą usytuowanego na ww. działkach. W wyniku tego postępowania ustalił, że przyczółki umocnione deską betonową zostały podmyte i rozsunięte. Podmycie to spowodowało wyrwy w nawierzchni drogi przy zjazdach z mostu. Ponadto ustalono, że most znajduje się w ciągu drogi wewnętrznej, na działkach o nr ewid. [...] i [...] , o nieuregulowanym stanie prawnym, będące we władaniu Skarbu Państwa na zasadach posiadania samoistnego, oddanych w zarząd Urzędowi Miasta i Gminy D. jako drogi lokalne. Z ustaleń organu I instancji wynika również, że nie zachowały się dokumenty dotyczące budowy mostu oraz, że inwestorem obiektu, który powstał w latach 1990-1994 r. była Gmina D.. Ustalenia te zostały oparte na zeznaniach świadków. Decyzją z 10 listopada 2014 r. na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane PINB w Pińczowie nakazał Gminie D.: - umocnienie przyczółków mostu nad rzeką Nidzicą, usytuowanego na drodze wewnętrznej, na działkach nr ewid. [...] i [...] we wsi Bronocice, gmina D., w sposób uniemożliwiający podmywanie podpór (słupów betonowych) oraz uzupełnienie ubytków w nawierzchni drogi przy zjazdach z mostu, w terminie do 15 maja 2015 r., - uzyskanie pozwolenia na użytkowanie mostu zgodnie z treścią art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W złożonym odwołaniu Gmina D. wniosła o uchylenie ww. decyzji, ewentualnie jej zmianę i nałożenie obowiązków objętych decyzją na inny podmiot podnosząc, że zostały one nałożone nieprawidłowo, gdyż gmina nie była inwestorem i nie jest właścicielem ani posiadaczem obiektu. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ wskazał na art. 4 ust. 2 oraz art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i podniósł, że działki o nr ewid. [...] i [...] stanowią drogę wewnętrzną, a budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzenie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela terenu. Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie organ I instancji przyjął, iż inwestorem spornego mostu jest Gmina D.. Z uwagi na to, że inwestor nie posiada dokumentów dotyczących budowy, organ stwierdził, że doszło do popełnienia samowoli budowlanej i zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. ma obowiązek legalizowania obiektu. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo ustalił inwestora mostu. Wskazał, że jako dowód można dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, przy czym katalog ten nie jest zamknięty. W związku z brakiem dokumentów dotyczących budowy mostu organ I instancji przesłuchał świadków mogących mieć wiedzę w tej sprawie tj. wykonawcę robót i byłego Burmistrza Miasta i Gminy D.. [...] Inspektor podniósł, że zgodnie z ustaleniami obiekt powstał w latach 1990-1994, a więc gdy obowiązywała ustawa Prawo budowlane z 1974 r. Zdaniem organu odwoławczego fakt, że ani u inwestora, ani w organach administracji nie zachowało się pozwolenie na budowę, nie uprawnia do stwierdzenia, że obiekt powstał w ramach samowoli budowlanej. Zdaniem organu II instancji, ponieważ most jest w złym stanie technicznym, PINB w Pińczowie powinien zastosować art. 66 ust. 1 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skardze Gmina D. wniosła o uchylenie decyzji z 17 grudnia 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: - art. 7 i 77 kpa polegające na braku podjęcia przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy zmierzających do ustalenia inwestora spornego mostu i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia bez wszechstronnego jego rozważenia i bezzasadne przyjęcie, iż inwestorem robót budowlanych związanych z budową obiektu mostowego była Gmina D. w sytuacji braku jakichkolwiek dokumentów, które potwierdzałyby ww. okoliczność, - art. 6 i 8 kpa polegające na prowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z zasadą praworządności oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów publicznych, - art. 138 § 2 kpa polegające na zaniechaniu wskazania w uzasadnieniu decyzji konieczności ponownego przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia inwestora spornego mostu. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ błędnie przyjął, iż prawidłowe są ustalenia organu I instancji wedle których inwestorem obiektu mostowego jest Gmina D., która nie jest właścicielem ani posiadaczem drogi, w ciągu której leży obiekt. Skarżąca gmina wskazała, że nie była inwestorem robót budowlanych związanych z budową ww. obiektu budowlanego. W ocenie gminy brak jest podstaw do czynienia takich ustaleń wyłącznie w oparciu o zeznania świadków, bez próby podjęcia działań zmierzających do odnalezienia dokumentacji obiektu. W szczególności organ mógł podjąć działania zmierzające do ustalenia czy przedsiębiorstwo budowlane, które wykonywało ten obiekt, posiada taką dokumentację, względnie czy znajduje się ona w Archiwum Państwowym. Zdaniem skarżącego organ nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego i w konsekwencji wydał rozstrzygnięcie bez wszechstronnego jego rozważenia, co doprowadziło do bezzasadnego uznania za prawidłowe stanowiska organu I instancji, iż inwestorem robót budowlanych była Gmina D.. W ocenie Gminy oparcie ustaleń w tym zakresie wyłącznie na zeznaniach świadków, czy ustne wskazania osoby obecnej w toku kontroli, przeczy zasadzie ustalania przez organ prawdy materialnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się takich naruszeń prawa procesowego, które skutkują koniecznością uchylenia decyzji objętej skargą (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Na wstępie wyjaśnić należy, że przepis art. 138 § 2 kpa, będący podstawą zaskarżonej decyzji, jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Jeżeli organ II instancji uznaje za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa, to przyczyny takiego stanu rzeczy winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 kpa). Cytowany przepis wyraźnie wyodrębnia dwa powody wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że będąca przedmiotem odwołania decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie wskazał, czy i jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez organ I instancji. Wręcz przeciwnie, z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika wprost, że organ odwoławczy dopatrzył się uchybienia przepisom prawa materialnego, gdyż jego zdaniem zastosowanie w sprawie winien mieć art. 66 ust. 1 aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, nie zaś art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. – na podstawie którego orzekł organ I instancji. Odnosząc się do przesłanek zastosowania art. 138 § 2 kpa zauważyć również należy, że użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie tylko nie zarzucił uchybienia przepisom postępowania, ale też nie wskazał żadnych okoliczności, które winny zostać wyjaśnione w ponownie prowadzonym postępowaniu, mimo, że przepis art. 66 Prawa budowlanego, który miałby – zdaniem organu - zastosować w sprawie organ I instancji kierowany jest do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, zaś ustalenia organu I instancji, zaakceptowane zresztą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bazowały jedynie na zbadaniu osoby inwestora mostu objętego przedmiotem postępowania. Takie uzasadnienie decyzji kasacyjnej nie spełnia przesłanek z art. 138 § 2 kpa, naruszając jednocześnie powyższy przepis w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia decyzji objętej skargą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a., zaś orzeczenie o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać jedynie trzeba, że Sąd nie dokonywał oceny prawidłowości przyjętego przez oba organy ustalenia, że Gmina D. jest inwestorem obiektu budowlanego objętego niniejszym postępowaniem, gdyż wobec stwierdzonych uchybień o charakterze formalnym, merytoryczne odniesienie się do tej okoliczności należy uznać za przedwczesne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji, mając na uwadze przedstawiony wyżej pogląd prawny, wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.