I OSK 1374/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. i Z.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1248/12 w sprawie ze skargi B.K. i Z.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1248/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi B. i Z. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] września 2012 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Mielno z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty adiacenckiej w wysokości 2.598,80 zł. należnej Gminie Mielno z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...], położonej w obrębie G., spowodowanego wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej w postaci sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjno - tłocznej i stworzenia możliwości podłączenia do niej.. Jednocześnie Sąd orzekł o tym, iż decyzja ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., ponownie rozpatrując sprawę, Wójt Gminy Mielno ustalił B. i Z. K. jednorazową opłatę adiacencką w wysokości 2.598,80 zł należnej Gminie Mielno z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...], położonej w obrębie G.. Podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej był stwierdzony w operacie szacunkowym z dnia 1 lutego 2012 r. przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego wzrost wartości tejże nieruchomości wskutek wybudowania sieci wodociągowej, sieci kanalizacji sanitarnej, grawitacyjno-tłocznej z przyłączami, przepompowniami ścieków oraz stworzeniem możliwości podłączenia nieruchomości do tych sieci. W odwołaniu od powyższej decyzji B. i Z. K. stwierdzili, że brak było podstaw do naliczenia opłaty adiacenckiej w tak dużej wysokości. Podkreślili, że cena działki została zawyżona, a sama wycena nie jest obiektywna. Ceny działek w gminie Mielno spadły dodatkowo na skutek ogłoszenia planów wybudowania elektrowni atomowej w Gąskach. Utrzymując decyzję I instancji w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wskazało, iż wskutek zrealizowania na terenie Gminy Mielno sieci kanalizacyjno-wodociągowej nastąpił wzrost wartości nieruchomości należącej do stron, co potwierdzała opinia biegłego rzeczoznawcy majątkowego z dnia 1 lutego 2012 r. sporządzona w formie operatu szacunkowego na zlecenie Gminy Mielno. Dodatkowo, klauzulą aktualizacyjną z dnia 12 kwietnia 2012 r. oraz z dnia [...] czerwca 2012 r. rzeczoznawca majątkowy, po przeanalizowaniu warunków lokalnych nieruchomości, potwierdził aktualność operatu szacunkowego z dnia 1 lutego 2012 r. Zgodnie z opinią rzeczoznawcy, różnica w wartości nieruchomości przed i po realizacji inwestycji wyniosła 12.994,00 zł. (wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń wynosiła 99.448,00 zł., po wybudowaniu - 112.442,00 zł.). Na mocy natomiast uchwały nr XIX/97/2004 Rady Gminy Mielno z dnia 21 maja 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopom. z 7 lipca 2004 r. Nr 50, poz. 934) ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej w wysokości 20 % wzrostu wartości nieruchomości, co w niniejszej sprawie stanowiło kwotę 2.598,80 zł. Kolegium wskazało też, iż strona kwestionowała operat szacunkowy sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, co do którego rzeczoznawca złożył dodatkowe wyjaśnienia oraz sporządził klauzulę aktualizacyjną. Wyjaśnienia te również kwestionowane są przez stronę. Strona nie wystąpiła jednak ze zleceniem organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego ani też nie złożyła takiej deklaracji. Ponadto odwołujący się podnieśli w odwołaniu, iż ponieśli koszty na budowę własnej studni głębinowej oraz szamba. Zarzuty te Kolegium uznało za nieuzasadnione, wskazując jednocześnie, że także i do tej okoliczności odniósł się rzeczoznawca majątkowy w swoich dodatkowych wyjaśnieniach z dnia 12 kwietnia 2012 r. Wskazał on, że brak jest podstawy prawnej do uwzględnienia w postępowaniu poniesionych w latach minionych nakładów na budowę własnej studni głębinowej i szamba przy budowie gminnej infrastruktury technicznej. W skardze na powyższą decyzję B. i Z. K. zarzucili naruszenie art. 146 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również art. 7 oraz art. 62 Kpa w związku z art. 145 ust. 1 ww. ustawy. Skarżący podnieśli, że rzeczoznawca nie uwzględnił w operacie stanu ich nieruchomości, tj. że jeszcze przed wybudowaniem przez Gminę sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, nieruchomość należąca do skarżących miała dostęp do tego samego rodzaju urządzeń infrastruktury technicznej w postaci studni głębinowej oraz zbiornika bezodpływowego na nieczystości płynne (szambo), co powinno zostać uwzględnione przy ustalaniu wartości nieruchomości. Ponadto, zdaniem skarżących, wybudowanie sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej to dwa różne stany faktyczne. Z tego względu, połączenie tych spraw do jednego postępowania i rozstrzygnięcie ich jedną decyzją stanowi naruszenie art. 62 Kpa. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, iż jest ona zasadna, aczkolwiek Sąd nie podzielił wszystkich jej zarzutów. Zdaniem Sądu nietrafny był zarzut, że doszło do naruszenia art. 62 k.p.a. w zw. z art. 145 ust. 1 ustawy przez to, że prowadzono jedno postępowanie o nałożenie opłaty adiacenckiej, chociaż wybudowano oddzielnie sieć kanalizacji sanitarnej i wodociągowej i stąd powinny być dwa odrębne postępowania i dwie odrębne decyzje. Sąd nie dostrzegł przeszkód ustawowych, aby prowadzić jedno postępowanie, w którym określony zostanie wzrost wartości nieruchomości związany z wybudowaniem kilku urządzeń infrastruktury technicznej. Jednocześnie Sąd podzielił zarzut, że rzeczoznawca majątkowy nie ustosunkował się w opinii ani też w uzupełnieniu do niej do tego, czy fakt iż przedmiotowa działka miała gotową, jak to określili skarżący "infrastrukturę techniczną" w postaci studni i zbiornika bezodpływowego na nieczystości mogło mieć wpływ na dokonaną wycenę wartości nieruchomości. Mogło to, w ocenie Sądu, wynikać z tego, że skarżący początkowo wskazali na naruszenie art. 148 ust. 4 ustawy przez nieuwzględnienie przy ustalaniu opłaty adiacenckiej, różnicy między wartością jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, z wartością jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejszoną o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W ocenie Sądu Kolegium trafnie przyjęło, w oparciu o opinię rzeczoznawcy, że przesłanki z art. 148 ust. 4 ustawy nie są spełnione w niniejszej sprawie, gdyż skarżący nie poczynili nakładów na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Jednak ta konstatacja nie załatwia sprawy zarzutu zgłaszanego przez skarżących, którzy wyraźnie podkreślili w odwołaniu, że ich działka miała gotową infrastrukturę na dzień sporządzania operatu szacunkowego określającego wartość i fakt ten nie został wzięty pod uwagę przez rzeczoznawcę. Okoliczność tę Sąd nakazał uwzględnić organowi, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. i Z. K., prawidłowo reprezentowani, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego: – art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010, Nr 102, poz. 651 ze zm.), przez błędną jego interpretację; – art. 145 ust. 1 ugn w związku z art. 62 Kpa przez błędną ich interpretację w zakresie dokonywania oceny legalności decyzji wydanych przez organy administracji publicznej obu instancji; 2. przepisów postępowania: – art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 200 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że wprawdzie Sąd I instancji uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, jednak nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, co może błędnie – w ocenie skarżących – ukierunkować dalsze działania organu. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd nie odniósł się do zarzutów, iż organy działające w sprawie nie wykazały, że wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej i stworzenie warunków podłączenia się do nich spowodowały wzrost wartości nieruchomości stanowiącej własność skarżących kasacyjnie, a także nie uwzględniły stanu nieruchomości przed i po wybudowaniu przedmiotowych urządzeń infrastruktury technicznej oraz nie uwzględniły faktu, że wybudowane urządzenia stanowią drugie takie same urządzenia infrastruktury technicznej. Ponadto podkreślono, iż kwota kosztów postępowania, zasądzona przez Sąd w wysokości 179 zł i 10 gr, nie starcza nawet na poniesienie kosztów podróży z Poznania do Szczecina, nie wspominają o innych kosztach stawiennictwa skarżących przed WSA, w szczególności o utraconych zarobkach związanych z tym stawiennictwem, co naruszało art. 200 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Art. 183 § 1 P.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ustawy P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione. W niniejszej sprawie strona zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a., bowiem – w jej ocenie – nie odniósł się on do wszystkich zarzutów, co spowodowało "błędne ukierunkowanie" dalszego postępowania w sprawie. Z zarzutem tym nie można się jednak w żadnym razie zgodzić. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wojewódzki rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawa prawną. Powyższe należy zatem rozumieć, że ocena legalności zaskarżonego aktu lub czynności (w tym przypadku decyzji administracyjnej) winna być dokonana: po pierwsze – w granicach danej sprawy, a po drugie – z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie Sąd oceny takiej dokonał, uznając, iż w niniejszej sprawie zaistniały błędy w operacie szacunkowym, które rzutowały na wynik postępowania w sposób znaczący i mający istotne znaczenie dla zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd rozpoznał istotę przedmiotowej sprawy, odniósł się – wbrew temu co twierdzi autor skargi kasacyjnej – do wszystkich zarzutów skargi, dokonał także oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Brak było zatem podstaw do uznania, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył w jakikolwiek sposób art. 134 § 1 P.p.s.a. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia, jej wyjaśnienie. Do naruszenia art. 141 § 4 dochodzi zarówno wówczas, gdy brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć Sądu jak i wtedy gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, przy czym powyższe naruszenia mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, gdy mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się zarzucanego naruszenia, wskazał bowiem podstawę prawną wyroku, wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Nie można także za uzasadnione uznać zarzutów przepisów prawa materialnego. Za niezasadny uznać trzeba zarzut błędnej interpretacji art. 146 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, iż ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Zdaniem skarżących Sąd nie wziął pod uwagę, w swojej ocenie, iż ustalenie opłaty związane jest z faktem, iż przez wybudowanie urządzeń infrastruktury i stworzenie warunków do korzystania z nich nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Stanowisko to nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Zauważyć bowiem trzeba, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyraźnie wskazał, iż biegły, sporządzający operat szacunkowy, nie odniósł się w sposób należyty do faktu, iż na nieruchomości skarżących istniała, wybudowana przez nich samych, infrastruktura techniczna w postaci studni i zbiornika bezodpływowego. Co więcej, okoliczność ta stała się w istocie podstawą uwzględnienia skargi. Sąd wskazał wprawdzie, iż w żaden sposób nie przesądza o tym, czy istnienie takiej infrastruktury miało wpływ na wartość nieruchomości, jednakże nakazał on organowi ponowne zbadanie sprawy ze szczególnym uwzględnieniem tego faktu. Dopiero po uwzględnieniu przez organ wytycznych Sądu możliwe będzie pełne i prawidłowe zbadanie wpływu istnienia urządzeń zbudowanych przez skarżących na wartość ich nieruchomości. Dlatego też w żadnym razie nie można przyjąć, aby Sąd I instancji dokonał błędnej interpretacji art. 146 ust. 1 ugn. Nie można także uznać, aby w sprawie został naruszony art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, szczególnie w powiązaniu z art. 62 K.p.a. Zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, opłatę adiacencką może ustalić w drodze decyzji wójt, burmistrz albo prezydent miasta każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wprawdzie istotnie opłatę adiacencką ustala się każdorazowo po tym, jak powstanie możliwość korzystania z powstałych elementów infrastruktury technicznej, jednakże w niniejszej sprawie powstanie takich urządzeń nastąpiło w ramach realizacji jednego zadania, mającego na celu poprawę gospodarki wodno – ściekowej, a odbiór poszczególnych urządzeń nastąpił łącznie, co prowadziło do sytuacji, w której możliwość podłączenia nieruchomości do tych urządzeń wystąpiła niejako jednocześnie. Nie zachodziła zatem potrzeba mnożenia postępowań, co prowadziłoby jedynie do zagmatwania sprawy i sztucznego tworzenia wielu decyzji, odnoszących się w istocie do jednego zagadnienia. Potrzeba taka nie wynikała także w żadnym razie z art. 62 Kpa, bowiem zgodnie z tym przepisem możliwe jest wszczęcie jednego postępowania w stosunku do wielu podmiotów, których prawa lub obowiązki wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz tej samej podstawy prawnej, W sprawie niniejszej wielość podmiotów nie występuje. Nie było zatem żadnych podstaw do zastosowania tego przepisu. Mając na uwadze powyższe i uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .