III SA/Gd 728/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie WSA Alina Dominiak, WSA Felicja Kajut (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 14 września 2012 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia 30 lipca 2012 r. nr[...]. J. N. zwróciła się do Komendanta Miejskiego Policji w G. o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za 2012 r. Decyzją z dnia 11 kwietnia 2012 r. Komendant Miejski Policji odmówił przyznania jej żądanego świadczenia, a następnie organ odwoławczy uchylił ww. decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolejną decyzją z dnia 30 lipca 2012 r., nr [...] Komendant Miejski Policji odmówił J. N. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej za 2012 r. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej "k.p.a.", art. 92 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.), § 4 oraz § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 918 ze zm.). Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że wnioskodawczyni jest mężatką, nie posiada lokalu mieszkalnego, wraz z synem F. zamieszkuje w miejscowości [...], w lokalu mieszkalnym stanowiącym własność jej ojca. Mąż wnioskodawczyni – N. N. jest również funkcjonariuszem policji i obecnie pełni służbę w Komendzie Powiatowej Policji w K. Na mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia 8 sierpnia 2006 r., nr [...] pobiera on równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Wnioskodawczyni nie prowadzi z mężem wspólnego gospodarstwa domowego, a od stycznia 2012 r. jej mąż nie dzieli się środkami pieniężnymi otrzymywanymi z tytułu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ stwierdził, że podstawą przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest art. 92 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji, który stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu służby lub w miejscowości pobliskiej. Stosownie zaś do § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w razie zbiegu uprawnień policjanta i jego małżonka do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przysługuje jeden korzystniejszy równoważnik. W związku z tymi regulacjami wnioskodawczyni i jej małżonek w równym stopniu mają prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, niemniej jednak świadczenie może otrzymać tylko jedno z nich. W chwili obecnej jest ono wypłacane N. N. na podstawie prawomocnej decyzji Komendanta Powiatowego Policji, tym samym nie ma podstaw do przyznania świadczenia wnioskodawczyni. Organ dodał, że nie może uchylić ani zmienić decyzji administracyjnej wydanej przez inny organ. J. N. odwołała się od tej decyzji podnosząc, że mąż nie prowadzi z nią i dzieckiem wspólnego gospodarstwa domowego, a zatem pobiera świadczenie nienależnie. Powinno ono być odebrane mężowi i wypłacane jej. Wskazała także na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji, który posiadając wiedzę, że policjant pełniący służbę w jego jednostce opuścił rodzinę, nadal wypłaca wskazane świadczenie. Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia 14 września 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławszy wskazał, że J. N. i N. N. pozostają w związku małżeńskim, oboje mają prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. N. N. wypłacany jest równoważnik na podstawie prawomocnej decyzji i w myśl § 4 ww. rozporządzenia nie można go przyznać wnioskodawczyni. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji organ pierwszej instancji zebrał wystarczający materiał dowodowy, właściwie go ocenił i zastosował stosowne przepisy prawa materialnego. Rozpatrując skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji, organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia prawa. W szczególności Komendant Powiatowy Policji prawidłowo realizuje własną decyzję o przyznaniu równoważnika pieniężnego N. N., gdyż wymieniony nadal pozostaje w związku małżeńskim i nie można uznać go za osobę samotną. Opisana wyżej decyzja organu odwoławczego została zaskarżona przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżąca domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji zarzucając im naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego poprzez zaniechanie dokonania dokładnego wyjaśnienia i skontrolowania poprawności znajdującej się w obiegu prawnym decyzji Komendanta Powiatowego Policji nr [...]. Jej zdaniem naruszono art. 89 i art. 92 ustawy o Policji, gdyż uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jest wprost powiązane z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego, a nie tylko z zawarciem związku małżeńskiego. Porzucenie rodziny i zaprzestanie prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego powoduje, że mąż utracił uprawnienie do przydziału lokalu mieszkalnego i w konsekwencji spornego świadczenia. Komendant Powiatowy Policji utrzymuje i wykonuje decyzję na rzecz podmiotu nieuprawnionego, a środki są przeznaczane na utrzymanie osób nie będących członkami jego rodziny. Jeżeli natomiast przyjąć, że środki te są przeznaczane na częściową spłatę alimentów, świadczenie to posiada formę pomocy państwa w spłacie obowiązków alimentacyjnych na rzecz małoletniego i porzuconego dziecka. Skarżąca uważa, że w toku czynności winno dojść do stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji Komendanta Powiatowego Policji, względnie jej uchylenia, gdyż podmiot w dacie zaprzestania prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego ze skarżącą i dzieckiem utracił przymiot policjanta uprawnionego do świadczenia. N. N. był uprawnionym jedynie do wnioskowania o przyznanie uprawnienia dla policjanta samotnego. W oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skarżąca wniosła o objęcie kontrolą sądowoadministracyjną decyzji Komendanta Powiatowego Policji nr [...] (co do której adresatką z uwagi na zbieg uprawnień była również skarżąca). W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W pismach procesowych z dnia 16 i 18 listopada 2012 r. skarżąca podniosła dodatkowo, że organ pierwszej instancji nie rozważył swojej właściwości rzeczowej, do czego był zobowiązany z urzędu. Organy orzekające nie wyjaśniły dokładnie intencji skarżącej czym naruszyły art. 7, art. 9 i art. 77 k.p.a. Doszło też do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż organ odwoławczy nie rozpatrzył ponownie sprawy a jedynie powtórzył twierdzenia organu pierwszej instancji. Stwierdziła, że w zakresie czynności przed Komendantem Powiatowym Policji wniosła zażalenie w trybie art. 37 k.p.a., które organ odwoławczy uznał za bezzasadne. Tymczasem powinien stwierdzić wygaśnięcie względnie uchylenie wskazanej wyżej decyzji Komendanta Powiatowego Policji. Skarżąca uważa, że powinno dojść do ponownej oceny jej uprawnień do przedmiotowego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.) dalej zwana "ustawą", co do zasady w art. 88 ust. 1 stanowi, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z określonym w taki sposób prawem do lokalu mieszkalnego wiążą się przewidziane w dalszych przepisach uprawnienia związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w tym określone w art. 92 ust. 1 prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Przepis ten stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zgodnie z art. 89 ustawy członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: 1) małżonek, 2) dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia, 3) rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo całkowita lub częściowa niezdolnośc do pracy, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające. Kwestia prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego znalazła szczegółowe uregulowanie w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 z późn. zm.), dalej zwanego "rozporządzeniem". Ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia ( § 3 rozporządzenia). Przy czym jego wysokość, zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia wynosi: 1) dla policjanta posiadającego członków rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji - 9,50 zł dziennie, 2) dla policjanta - 4,75 zł dziennie. W razie zbiegu uprawnień policjanta i jego małżonka do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przysługuje jeden korzystniejszy równoważnik ( § 4). W niniejszej sprawie organu obu instancji uznały, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za rok 2012, bowiem równoważnik taki został przyznany wcześniej jej mężowi, co z uwagi na treść § 4 rozporządzenia uniemożliwia przyznanie jej świadczenia. W tym miejscu należy zauważyć, że jak wynika ze złożonego przez skarżącą oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za okres 2012 r. skarżąca zamieszkuje wraz z synem w lokalu stanowiącym własność jej ojca. Jej mąż N. N., również funkcjonariusz Policji, zamieszkuje od sierpnia 2011 r. w innym lokalu mieszkalnym i jest tam zameldowany. Ta ostatnia okoliczność znajduje potwierdzenie w oświadczeniu mieszkaniowym złożonym przez N. N. w dniu 17 stycznia 2012 r. Mając na uwadze treść powołanych wcześniej przepisów prawa i odnosząc je treści złożonych przez współmałżonków oświadczeń mieszkaniowych należy stwierdzić, że to skarżąca powinna otrzymywać równoważnik pieniężny za 2012 r. w wysokości o jakiej mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, nie zaś jej małżonek. Wskazać należy, że wysokość równoważnika uzależniona jest od tego, czy policjant pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z członkami jego rodziny ( art. 89 ustawy) - w niniejszej sprawie to skarżąca zamieszkuje wspólnie z synem. Fakt, że N. N. nadal pozostaje w związku małżeńskim, nie oznacza, że nadal przysługuje mu wyższy równoważnik, nie prowadzi on bowiem wspólnego gospodarstwa domowego z członkami swojej rodziny – wynika to wprost z art. 92 w związku 89 ustawy. Występuje tu zatem zbieg uprawnień, o którym mowa w § 4 rozporządzenia i który stanowi, że przysługuje wówczas jeden korzystniejszy równoważnik, a taki przysługuje skarżącej. Orzekające w sprawie organy wskazały, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja Komendanta Powiatowego Policji z dnia 25 lipca 2006 r. nr [...], którą przyznano małżonkowi skarżącej prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i nie mają one kompetencji do jej wzruszenia – stanowi to przeszkodę do przyznawania równoważnika skarżącej. Wskazać należy, że w toku postępowania N. N., przesłuchiwany w dniu 28 marca 2012 r. w charakterze świadka oświadczył, że nadal chce pobierać równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego i nie wyraża zgody na cofnięcie decyzji z dnia 8 sierpnia 2006 r. W złożonym przez siebie oświadczeniu mieszkaniowym z dnia 17 stycznia 2012r. N. N. podał, że zamieszkuje w innym niż dotychczas lokalu mieszkalnym położonym w [...] będącym własnością jego znajomej ( data zameldowania 2 sierpnia 2011 r.), podał również, że w lokalu tym zameldowani są: jego żona ( skarżąca) i syn, co, jak wynika z akt sprawy, nie jest zgodne z prawdą. Na str. 2 oświadczenia podał z kolei, że nie mieszka razem z żoną i z synem, wskazując przy tym adres ich zamieszkania. Stwierdził również, że nie wie czy żona nie złożyła wniosku o przyznanie równoważnika. Oświadczenie mieszkaniowe o takiej treści stanowiło podstawę do wypłaty równoważnika N. N. W tym miejscu należy zauważyć, że § 5rozporządzenia nakłada na policjanta obowiązek niezwłocznego zawiadomienia, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość. Obowiązku tego, jak wynika akt sprawy, N. N. nie dopełnił. Zmiana stanu rodzinnego policjanta daje podstawę do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego, o czym stanowi § 6 rozporządzenia. Z kolei § 7 rozporządzenia daje organowi podstawę do wydania decyzji o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w przypadku: 1) nienależnego pobrania na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian lub podania nieprawdziwych danych w oświadczeniu, o którym mowa w § 3, mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub na jego wysokość. Mają słuszność organy twierdząc, że Komendant Miejski Policji nie ma kompetencji by wzruszyć ostateczną decyzję Komendanta Powiatowego Policji. Z powyższego wynika jednak, że obowiązkiem tego ostatniego było, wobec posiadanych informacji o zmianie sytuacji rodzinnej N. N., zweryfikować czy nadal winien on korzystać z prawa do pobierania równoważnika w niezmienionej wysokości. Skoro tego nie uczynił, obowiązkiem Komendanta Wojewódzkiego Policji– orzekającego w niniejszej sprawie jako organ drugiej instancji – było podjęcie działań zmierzających do zgodnego z prawem załatwienia sprawy uprawnień współmałżonków do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Na mocy § 5 pkt 9 Zarządzenia Nr 1351 Komendanta Głównego Policji z dnia 18 sierpnia 2010 r. w sprawie nadania statutu Komendzie Wojewódzkiej Policji w G. (Dz.Urz.KGP.2010.9.38) Komendant Komendy Powiatowej Policji podlega Komendantowi Wojewódzkiemu Policji. Z kolei w Zarządzeniu Nr 1041 Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz.Urz.KGP.2007.18.135 z późn. zm.) w § 29 ust. 1 do zakresu działania komendy wojewódzkiej Policji zaliczono m.in. w pkt 32) realizowanie zadań służby wspomagającej przez: j) kontrolowanie prawidłowości prowadzenia działalności finansowo-gospodarczej i gospodarowania mieniem w jednostkach Policji nadzorowanych przez komendanta wojewódzkiego Policji, l) prowadzenie gospodarki transportowej, kwatermistrzowskiej, mieszkaniowej, a także realizowanie zadań w dziedzinie spraw socjalnych oraz kontrolowanie jednostek Policji nadzorowanych przez komendanta wojewódzkiego Policji w tym zakresie. Wspomnieć należy również, że art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy stanowi, że w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem wyższego stopnia w stosunku do komendanta powiatowego (miejskiego) Policji jest komendant wojewódzki Policji. Wynika z powyższego, że organ drugiej instancji posiada instrumenty dające mu możliwość kontrolowania i wywierania wpływu na działalność podporządkowanego mu organu. Mając wiedzę o stanie sprawy Komendant Wojewódzki Policji powinien był zatem podjąć działania zmierzające do zdyscyplinowania podległego mu Komendanta Powiatowego Policji , który nie zważając na wnioski wynikające z faktu złożenia przez N. N. oświadczenia z dnia 17 stycznia 2012 r. wypłacił mu równoważnik w dotychczasowej wysokości. Tymczasem organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję zaakceptował powstałą sytuację. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że decyzje organu pierwszej i drugiej instancji zostały wydane z naruszeniem powołanych wyżej przepisów prawa materialnego i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku skarżącej by w oparciu o art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi objąć kontrolą sądowoadministracyjną decyzję Komendanta Powiatowego Policji nr [...] (co do której adresatką z uwagi na zbieg uprawnień była również skarżąca), Sąd stwierdza, że brak jest możliwości uwzględnienia wniosku. Ww. przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do jej końcowego załatwienia. Bezsporne jest, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji nr [...] nie została wydana w granicach sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania, tym samym Sąd nie mógł objąć jej swoją kontrolą. Nie ma też racji skarżąca domagając się przyznania równoważnika za okres od sierpnia do grudnia 2011 r. Przyznanie równoważnika następuje wyłącznie na wniosek założony przez policjanta, zaś wniosku obejmującego ww. okres skarżąca nie złożyła. Organy rozpatrując ponownie sprawę zobligowane będą uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię przepisów prawa i dokonać zgodnie z nią oceny prawa skarżącej do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W pierwszej kolejności Komendant Wojewódzki Policji wykorzystując posiadane instrumenty winien podjąć działania zmierzające do dokonania przez właściwy organ weryfikacji prawa N. N. do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za 2012 r., co z kolei umożliwi ponowne rozpoznanie wniosku skarżącej. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W niniejszej sprawie decyzja odmawiająca przyznania świadczenia pieniężnego nie podlega wykonaniu, gdyż nie przyznaje ani nie pozbawia żadnego prawa, a zatem brak podstaw, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.