II OSK 567/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2648/12 w sprawie ze skargi S.C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2648/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu sprawy samowolnej budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości B., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nałożył na inwestorów: S. C., W.C. i Z.C. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. W dniu 15 maja 2012 r. S.C. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. wskazując, że postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) i na to postanowienie nie przysługuje zażalenie. W związku z powyższym, w ocenie organu pierwszej instancji, brak było przesłanek do wszczęcia postępowania, bowiem postanowienia, na które zażalenie nie przysługuje, nie mogą być weryfikowane w postępowaniu nieważnościowym. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł S.C. Po rozpatrzeniu zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 141 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast z art. 48 ustawy Prawo budowlane wynika, że na postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia określonych dokumentów nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia, zatem to postanowienie, w świetle art. 142 K.p.a., może być zaskarżone jedynie w odwołaniu od decyzji. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, w stosunku do postanowienia, na które nie przysługiwało zażalenie, nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności. Skargę na powyższe postanowienie złożył S.C. wnosząc o jego uchylenie i uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji. Zakwestionowanemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 61a K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że zasadnie organy obu instancji wskazały, iż należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. z innych przyczyn, bowiem postępowanie nadzwyczajne może być wszczęte jedynie w stosunku do rozstrzygnięć, które podlegają zaskarżeniu, zaś od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nakładającego obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, nie przysługiwało zażalenie. Przesądza o tym przepis art. 126 K.p.a., który przewiduje odpowiednie zastosowanie art. 156 K.p.a. jedynie do postanowień, od których przysługuje zażalenie, ewentualnie do postanowień określonych w art. 134 K.p.a. W każdym razie nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania nadzwyczajnego z art. 156 K.p.a. wobec postanowień nieobjętych tym odesłaniem. Dalej Sąd wyjaśnił, że postanowienia wydawane na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane mają charakter dowodowy, bowiem mają służyć ustaleniu, czy w stosunku do samowoli budowlanej może zostać przeprowadzony proces legalizacyjny. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem nie stwierdzono naruszenia przepisu art. 61a § 1 K.p.a. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia prawa, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący S.C. zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1/ prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, 2/ przepisu postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. art. 61a K.p.a. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący zawarł argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. W ocenie skarżącego w sprawie został naruszony przepis art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, albowiem organ miał w posiadaniu wszystkie dokumenty, zatem żądanie przez organ kolejnych dokumentów potwierdzających znane mu fakty stanowi rażące naruszenie ww. przepisów. Natomiast przepis art. 61a § 1 K.p.a. został naruszony, gdyż nie istnieje żadna przeszkoda przedmiotowa ani podmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie postępowania nieważnościowego. Wniosek o stwierdzenie nieważności został wniesiony przez stronę, a żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia jest sprawą nadającą się do załatwienia w formie administracyjno-prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się nieważności postępowania, w związku z tym przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zakwestionowany wyrok odpowiada prawu. W niniejszej sprawie problem sprowadza się do tego, czy organy prawidłowo odmówiły, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lutego 2012 r., a co zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Przepis art. 61a § 1 K.p.a. stanowi, że "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Z przepisu tego wynika zatem, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego na jego podstawie jest możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Na jego podstawie organ ma także obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność (patrz: wyrok NSA z 21.04.2015 r. sygn. akt II OSK 2229/13). Zatem stwierdzenie przeszkody przedmiotowej do prowadzenia postępowania w przedmiocie nieważności stanowi podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, na które przysługuje zażalenie. Co do zasady, na mocy art. 126 K.p.a., w stosunku do postanowień możliwe jest zastosowanie instytucji stwierdzenia nieważności. Zgodnie bowiem z treścią art. 126 K.p.a. "do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie.". Powyższy przepis przewiduje zatem odpowiednie stosowanie do postanowień na które służy zażalenie m. in. przepisów o stwierdzeniu nieważności decyzji zawartych w art. 156-159 K.p.a. Natomiast w stosunku do postanowień na które zażalenie nie przysługuje, co do zasady, wyłączona jest możliwość stwierdzenia ich nieważności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie w stosunku do postanowienia objętego wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności zaszła przeszkoda przedmiotowa, co obligowało organy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Jak wynika z akt sprawy skarżący zażądał stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] (znak [...]) wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w treści którego zobowiązano inwestorów, w tym m. in. skarżącego, do przedłożenia wyszczególnionych tam dokumentów w związku z samowolną budową budynku gospodarczego na wskazanej w tym postanowieniu działce. Niesporne jest, że na powyższe postanowienie dowodowe zażalenie nie przysługuje, co jest powszechnie akceptowane w judykaturze – patrz: Prawo budowlane. Komentarz pod redakcja A. Glinieckiego, Warszawa 2014, Wydanie 2 LexisNexis, str. 621. W tej sytuacji stwierdzić należy, że z mocy art. 126 K.p.a. niedopuszczalne jest odpowiednie zastosowanie do tego typu postanowienia (niezaskarżalnego w drodze zażalenia) przepisów art. 156-159 K.p.a., a więc przepisów odnoszących się do stwierdzenia nieważności decyzji. A zatem trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w stosunku do postanowienia z dnia[...] lutego 2012 r. zaszła przeszkoda przedmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie postępowania nieważnościowego. Z punku widzenia legalności zaskarżonego postanowienia nie ma znaczenia, co akcentuje skarga kasacyjna, że podanie o stwierdzenie nieważności spornego postanowienia wniosła strona. Przecież odmowa wszczęcia postępowania nie nastąpiła z tego powodu, że podanie nie pochodzi od strony, ale dlatego, że w stosunku do tego postanowienia postępowanie o stwierdzenie jego nieważności nie może być wszczęte, bo w stosunku do postanowień niezaskarżalnych zażaleniem takiej możliwości nie przewiduje przepis prawa (konkretnie art. 126 K.p.a.). Z tego względu zarzut naruszenia art. 61a K.p.a. nie mógł zostać uznany za zasadny. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, albowiem kwestia wadliwości postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r. nie była, bo być nie mogła, rozpatrywana w niniejszym postępowaniu. Stwierdzenie przeszkody do wszczęcia postępowania nieważnościowego uniemożliwia jakiekolwiek merytoryczne odniesienie się do postanowienia objętego wnioskiem strony. Zatem podnoszona przez stronę kwestia rażącego naruszenia prawa przez to postanowienie pozostaje poza niniejszym postępowaniem, co jest równoznaczne z tym, że nie może być objęta jakąkolwiek merytoryczną oceną. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wniesioną skargę kasacyjną oddalił jako niezawierającą usprawiedliwionych podstaw.