II OZ 171/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D. O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 790/12 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi D. O. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z dnia [...] września 2012 r., nr [...] wydanej w przedmiocie udzielenia pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzeń wodnych, likwidację urządzeń wodnych oraz szczególne korzystanie z wód postanawia: uchyla zaskarżone postanowienie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W skardze złożonej na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu, zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia organu. W uzasadnieniu wskazano, iż brak wstrzymania wykonania decyzji będzie miał negatywne skutki prawne dla strony, bowiem wykonanie prac na podstawie projektu przebudowy skrzyżowania w związku z którym udzielono kwestionowanego w niniejszym postępowaniu pozwolenia wodnoprawnego uniemożliwi mieszkańcom i przedsiębiorcom swobodne korzystanie ze swoich lokali mieszkalnych i użytkowych przez brak wykonania dodatkowego pasa ruchu ze skrętem w lewo od strony Kudowy Zdroju na ich posesje. W projekcie nie uwzględniono konieczności wymiany pełnej infrastruktury wodnej w obrębie planowanej przebudowy skrzyżowania. Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 790/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, iż wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny możliwe jest na skutek wniosku skarżącego, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. W ocenie WSA instytucja wstrzymania wykonania aktu lub czynności ma charakter wyjątkowy, a jej zastosowanie nie może być poprzedzone merytoryczną oceną zasadności skargi lub obawą wystąpienia jakiejkolwiek straty. Podstawową przesłanką wstrzymania, jest wykazanie we wniosku, niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym ostatnim wypadku chodzi o taką szkodę (majątkową a także niemajątkową), co do której nie będzie możliwe przywrócenie stanu pierwotnego, w szczególności która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia. Ciężar wykazania, że okoliczności uzasadniające wstrzymanie istotnie zaistniały spoczywa - jak podkreślił WSA - na osobie wnioskującej o tę tymczasową ochronę. Wnioskodawca powinien zatem wykazać, że w sytuacji faktycznej, w jakiej się znajduje, wykonanie decyzji powodować będzie dla niego znaczną szkodę bądź trudne do odwrócenia skutki. Zdaniem WSA skarżąca nie podała żadnych argumentów świadczących o tym, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje spełnienie przesłanek: prawdopodobieństwa niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zgodnie z treścią art. 123 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 239 poz. 2019 ze zm.) pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości. Dlatego też wykonanie decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego nie może naruszyć prawa własności skarżącej. Ewentualne konsekwencje związane z wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r., nr 193 poz. 1194 ze zm.) nie są skutkami wykonania decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wniosła D. O. kwestionując je w całości. Skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu WSA błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania polegający na uznaniu, iż nie podała żadnych argumentów świadczących o tym, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje spełnienie przesłanek określonych w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej jako p.p.s.a.). Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia bądź jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu zakończenia postępowania sądowego w tej sprawie. Wskazała, iż wielokrotnie informowała, iż wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje dla niej niebezpieczenstwo wyrządzenia znacznej szkody materialnej i trudnych do odwrócenia skutków. Proponowana przebudowa skrzyżowania spowoduje brak możliwości wjazdu pojazdów jadących od strony Kudowy Zdroju z drogi krajowej nr 8 na posesję skarżącej (skręt w lewą stronę), na której funkcjonuje "[...]", stacja LPG oraz plac parkingowy dla pojazdów osobowych i ciężarowych TIR stanowiący bezpieczny postój. Informowała również, iż brak wykonania zjazdu na działkę z drogi krajowej nr 8 w lewą stronę od strony Kudowy Zdroju spowoduje utratę klientów oraz przychodów w znacznej części, albowiem zaproponowane rozwiązania nie znajdują zastosowania praktycznego (konieczność dokonywania objazdów zarówno przez mieszkańców jak i potencjalnych klientów) i stanowić będą utrudnienia w ruchu. Skarżąca nie godziła się na wykonanie prac dotyczących przebudowy ww. skrzyżowania, gdyż projekt wykonania tych prac nie uwzględnia wykonania zjazdu z drogi krajowej nr 8, a przez to narusza prawo m.in. ustawę z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., nr 220, poz.1447 ze zm.) oraz ustawę z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., nr 31, poz. 266 ze zm.). Pozwolenie wodnoprawne narusza także ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzje o warunkach zabudowy. Skarżąca podkreśliła, iż przez wiele lat starała się o wszelkie pozwolenia umożliwiające prowadzenie działalności gospodarczej związanej z gastronomią, jak również związane z prowadzoną przeze nią stacją paliw LPG oraz utworzeniem bezpiecznego postoju (parkingu) dla samochodów gabarytowych. W związku z tym poniosła znaczne koszty związane w wydaniem poszczególnych pozwoleń oraz spełniła wszystkie warunki do prowadzenia wyżej wspomnianej działalności gospodarczej. Wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje podjęcie prac gruntowych dotyczących wymiany instalacji wodnych co skutkować będzie rozkopem pobocza na którym utytułowany jest wjazd m.in. dla pojazdów TIR na parking oraz wjazd do stacji LPG i restauracji. Podjęcie prac gruntowych spowoduje całkowity brak możliwości wjazdu, a co za tym idzie znaczne szkody materialne dla prowadzonej na placu działalności. Po podjęciu prac nie będzie możliwe przywrócenie stanu pierwotnego albowiem sam projekt prac zawiera zmiany zagospodarowania i likwidację zjazdów. Ponadto projekt przebudowy skrzyżowania nie zawiera pełnej wymiany infrastruktury wodnej w obrębie planowanej przebudowy, co prowadzić może do problemów po zakończeniu inwestycji i dalszych następstw z tym związanych. Strona podkreśliła, że projekt przebudowy skrzyżowania wykonany został z naruszeniem prawa osób trzecich, bowiem nie uwzględnia interesów stron postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. NSA przede wszystkim wskazuje, iż wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi być w sposób właściwy umotywowany, tak aby sąd go rozpatrujący nie musiał z urzędu dokonywać własnych ustaleń, założeń, czy też domniemań. Ciężar uprawdopodobnienia okoliczności wskazujących na potrzebę przyznania tymczasowej ochrony przed sądem administracyjnym spoczywa przy tym na podmiocie o to wnioskującym. Podkreślenia także wymaga, iż ochrona tymczasowa o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., odnosi się do aktów lub czynności, które generalnie nadają się do wykonania. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu dotyczy zatem takiej sytuacji rodzajowej, w ramach której zaskarżony do sądu administracyjnego akt wywołuje lub może wywoływać skutki materialnoprawne. W uproszczeniu można więc powiedzieć, iż procedurą wstrzymania może być objęty akt, który podlega wykonaniu w drodze przymusu - w postępowaniu egzekucyjnym. Decyzja wodnoprawna, wydana w ramach zwykłego postępowania administracyjnego, co do zasady nie posiada takich cech. Decyzja ta jest jedynie warunkiem koniecznym niektórych późniejszych działań podmiotu, np. decyzja wodnoprawna jest wymagana dla dalszej realizacji zamierzeń budowlanych na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Dopiero te późniejsze działania, a ściślej akty uzyskane w ich następstwie, np. pozwolenie na budowę, może prowadzić do powstania sytuacji sprecyzowanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy jednakże podkreślić, iż ustawodawca tworzy szereg różnego rodzaju procedur specjalnych, znacząco modyfikujących zwykłe postępowanie administracyjne. Przykładem w tym zakresie jest ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity - Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm.), m.in. na podstawie której wszczęte zostało w niniejszej sprawie postępowanie mające na celu wydanie rozstrzygnięcia wodnoprawnego. NSA w niniejszym składzie zwraca zatem uwagę, iż skutki jakie może pociągać za sobą wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zwłaszcza w kontekście art. 31 ust. 2 wymienionej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. (zakaz wyeliminowania tego rodzaju decyzji z obrotu prawnego, a więc zakaz przywrócenia stanu poprzedniego), przy jednoczesnym uwzględnieniu charakteru decyzji wodnoprawnej (mającej cechy decyzji wiążącej w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - w istocie będące częścią składową tej decyzji) może uzasadniać potrzebę udzielenia ochrony tymczasowej już na etapie postępowania kontrolującego zasadność decyzji wodnoprawnej (tym bardziej, że w sprawie nadano decyzji wodnoprawnej rygor natychmiastowej wykonalności). Zdaniem NSA decyzja wodnoprawna może nakładać na podmiot wnioskujący, obowiązek wykonania lub likwidacji określonych urządzeń wodnych, np. studzienek kanalizacyjnych, rowów melioracyjnych, wjazdów (pod którymi znajdują się urządzenia wodne), z których korzystają osoby trzecie. Może więc wpływać na prawa i obowiązki innych podmiotów niż wnioskodawca. W takiej sytuacji wskazanie przez WSA, iż skarżąca nie uzasadniła odpowiednio swojego wniosku oraz podkreślenie, że art. 123 ust. 3 prawa wodnego, który ustanawia zasadę, zgodnie z którą decyzja wodnoprawna nie rodzi praw do nieruchomości oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości w związku z czym nie narusza prawa własności skarżącej, jest niewystarczające. Badając ponownie wniosek skarżącej WSA, jeżeli uzna to za konieczne, rozważy wezwanie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (lub także innych podmiotów) do wskazania, czy wydana została decyzja ZRID zezwalająca na przebudowę skrzyżowania. Po dokonaniu ustaleń w tym zakresie Sąd pierwszej instancji zdecyduje, uwzględniając wyniki ustaleń i treść ewentualnej decyzji ZRID, czy decyzja wodnoprawna, stanowiąca element decyzji ZRID, ingeruje na tyle w uprawnienia skarżącej, że wymagane jest jej wstrzymanie, czy też zaszła sytuacja tego rodzaju, że decyzja wodnoprawna została już skonsumowana przez decyzję ZRID i nie ma potrzeby jej wstrzymywania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.