VIII SA/Wa 635/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Justyna Mazur /sprawozdawca/, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do wydania nakazu wykonania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej T. C. kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...], znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 142 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") po rozpatrzeniu odwołania T. C. (dalej: "skarżąca") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], orzekającej o braku podstaw do wydania nakazu wykonania robót budowlanych doprowadzających zrealizowane ogrodzenie do stanu zgodnego z prawem poprzez obniżenie jego wysokości o 0,3 m mierząc od poziomu kostki brukowej ułożonej na tej nieruchomości, pomiędzy działkami przy ul. P. [...] i [...] w R. w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest między innymi budowa ogrodzenia pomiędzy nieruchomościami przy ul. P. [...] i P. [...] zostało wszczęte na wniosek T. C. złożony w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w m. R. dniu [...] czerwca 2007 roku. W prowadzonym postępowaniu, dotyczącym tego przedmiotu organy wydały szereg rozstrzygnięć i tak ostatnio w dniu [...] grudnia 2010 roku Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w m. R. nakazał D. T. doprowadzenie ogrodzenia zrealizowanego na tej działce bez wymaganego prawem zgłoszenia zamiaru jego wykonania, do stanu zgodnego z prawem poprzez jego obniżenie do wysokości 2,20 m mierząc od poziomu gruntu nieruchomości przy ul. P. [...]. MWINB decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. uchylił decyzję organu I instancji nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 roku oraz poprzedzające ją postanowienie tegoż organu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po przeprowadzeniu kolejnych czynności wyjaśniających, organ I instancji wydał w dniu [...] lipca 2011 r. decyzję nr [...] nakazującą właścicielce nieruchomości przy ul. P. [...] w R. doprowadzenie przedmiotowego ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem poprzez obniżenie jego wysokości o 0,3 m. Powyższe rozstrzygnięcie również zostało uchylone przez organ odwoławczy decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Wskutek powyższego organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. na podstawie art. 49b ust. 1 i 2 i art. 83 Prawa budowlanego nałożył na D. T. obowiązek przedłożenia określonej w postanowieniu dokumentacji, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. orzekł o braku podstaw do wydania nakazu wykonania robót budowlanych doprowadzających zrealizowane ogrodzenie do stanu zgodnego z prawem poprzez obniżenie jego wysokości o 0,3 m mierząc od poziomu kostki brukowej ułożonej na tej nieruchomości, pomiędzy działkami przy ul. P. [...] i [...] w R. w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Organ I instancji ustalił, iż wysokość ogrodzenia mierzona od strony nieruchomości przy ul. P. [...] należącej do strony skarżącej wynosi 2,80 m, zaś mierzona od strony nieruchomości przy ul. P. [...] wynosi 2,20 m. Ogrodzenie jest wykonane z cegły białej silikatowej 24 cm x 24 cm na zaprawie cementowo – wapiennej i posadowione jest na fundamencie z betonu B-25, jego stan techniczny jest dobry, nie budzi zastrzeżeń co do trwałości i nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. Przepis § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) (dalej: "Rozporządzenia") nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż odnosi się do budynków naprzeciwległych. Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania od wskazanej decyzji, MWINB wydał w dniu [...] kwietnia 2012 r. postanowienie nr [...], którym zlecił organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia czy ogrodzenie pomiędzy działkami przy ul. P. [...] i [...] w R. nie powoduje zacienienia budynku skarżącej, tj. czy jest zgodne z przepisem §13 ust. 1 Rozporządzenia. Następnie w dniu [...] maja 2012 r. organ I instancji przeprowadził oględziny, w trakcie których ustalił między innymi, że odległość okna od ogrodzenia wynosi 1,32 m, okno kuchenne znajduje się na wysokości 1,90 m od poziomu gruntu, wysokość ogrodzenia mierzona od poziomu działki przy ul. P. [...] wynosi 2,79 m, wysokość ogrodzenia mierzona od parapetu okna wynosi 90 cm, długość ogrodzenia w kierunku północnym wynosi 6,5 m. Podczas oględzin, które doprowadziły do dokonania tych ustaleń T. C. oświadczyła, iż w ramach samowoli budowlanej na działce D. T. został podwyższony grunt o 60 cm, co jest pomijane przez organy Nadzoru Budowlanego podczas kolejnych kontroli, a które spowodowało zmianę ukształtowania terenu i zawilgocenie piwnicy. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. wskazał, iż przedmiotowe ogrodzenie przekracza wysokość 2,20 m, stąd inwestor zobowiązany był dokonać zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Zauważył, iż wobec przystąpienia do realizacji robót bez dopełnienia ww. obowiązku, należało podjąć czynności w celu doprowadzenia przedmiotowego ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji wydając zaskarżone rozstrzygnięcie prawidłowo zastosował art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Podniósł, iż orzeczenie o braku podstaw do wydania nakazu wykonania robót budowlanych doprowadzających zrealizowane ogrodzenie do stanu zgodnego z prawem poprzez obniżenie jego wysokości o 0,3 m mierząc od poziomu kostki brukowej ułożonej na tej nieruchomości, pomiędzy działkami przy ul. P. [...] i [...] w R., stanowi w treści o braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki części obiektu. Zdaniem MWINB w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia organ I instancji niewłaściwie wskazał, że przepis § 13 ust. 1 Rozporządzenia stosuje się jedynie do budynków naprzeciwległych, a nie usytuowanych prostopadle względem siebie. Uchybienie organu I instancji, który zaniechał kontroli zgodności przedmiotowego ogrodzenia z ww. przepisem rozporządzenia, usunął MWINB poprzez wydanie postanowienia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Organ odwoławczy wskazał, iż w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2012 r. ustalono, że odległość okna od ogrodzenia wynosi 1,32 m, a okno kuchenne znajduje się na wysokości 1,90 m od poziomu gruntu. MWINB po przytoczeniu § 13 ust. 1 i 2 Rozporządzenia uznał, że przedmiotowe ogrodzenie nie powoduje zacienienia pomieszczenia przeznaczonego na stały pobyt ludzi w budynku na działce skarżącej. Wskazał, iż zgodnie z ww. rozporządzeniem wysokość przesłaniania wyliczona na podstawie wysokości liczonej od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu lub jego przesłaniającej części (w niniejszym przypadku ogrodzenia), wynosi ok. 1,24 m, zaś odległość ogrodzenia od okna ww. budynku wynosi 1,32 m, powinna zaś wynosić co najmniej tyle co wysokość przesłaniania, czyli ok. 1,24 m. Organ odwoławczy uznał, iż powyższy warunek został spełniony, a zatem nie można mówić o zacienianiu pomieszczenia w budynku na działce skarżącej. Organ odwoławczy wskazał także, iż stan faktyczny przedmiotowej sprawy wskazuje, że omawiane ogrodzenie traktować należy jako urządzenie budowlane. W związku z powyższym zauważył, iż w przypadku, gdy ogrodzenie jest usytuowane na działce zabudowanej (a działka D. T. jest działką zabudowaną) to należy traktować je jako urządzenie techniczne, nie zaś samodzielny obiekt budowlany. W takim wypadku – w ocenie MWINB – zasadne jest zastosowanie w sprawie procedury określonej przepisami art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy uznał, iż skoro organ I instancji w toku prowadzonego postępowania nie stwierdził stanu faktycznego naruszającego przepisy prawa, to właściwym jest wydanie rozstrzygnięcia orzekającego o braku podstaw do wydania nakazu wykonania robót budowlanych doprowadzających realizowane ogrodzenie do stanu zgodnego z prawem na podstawie ww. przepisów. Organ odwoławczy zauważył także, iż kwestia zmiany ukształtowania terenu między działkami, jak i sprawa zalewania piwnicy nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, a sprawy te mogą stanowić podstawę do prowadzenia odrębnych postępowań. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z dnia [...] lipca 2012 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję MWINB z dnia [...] czerwca 2012 r. Wniosła o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji z powodu rażącego naruszenia przepisów art. 7 oraz 77 k.p.a. oraz art. 28 i art. 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) Uzasadniając wskazała, iż przeciągająca się sytuacja łamania przepisów art. 28 oraz art. 29 Rozporządzenia powoduje nie tylko uciążliwości, ale również niepowetowane szkody finansowe i niszczenie budynku. Wskazała, iż w wyniku podwyższenia sąsiedniego gruntu, piwnica jej budynku jest zalewana i na bieżąco wymaga osuszania, niszczeje, a w dłuższej perspektywie czasu może zagrażać jeszcze poważniejszymi i nieodwracalnymi skutkami. W piśmie z dnia [...] grudnia 2012 roku skarżąca dodała, iż po złożeniu skargi w miejscu po rozebranej dobudowie powstała nowa budowla bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz wskazała, iż mur ogrodzeniowy zasłania dopływ światła do mieszkania. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wystąpił o jej oddalenie. W jego ocenie zarzuty skargi są bezzasadne i były już przedmiotem badania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, Nr 270) (dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, według stanu z daty wydania zaskarżonej decyzji, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wobec tego ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dotyczyć może jedynie tych okoliczności, które istniały w dacie jej wydania. Późniejsze zdarzenia mogą być przedmiotem innych postępowań. Wobec tego, iż przedmiotem kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji jest ogrodzenie zrealizowane w R. pomiędzy działkami przy ulicy P. [...] i [...], którego wysokość przekracza 2,20 m zastosowanie w niniejszej sprawie ma art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego brzmieniem budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Jak wynika z ustaleń organów w niniejszej sprawie zamiar budowania ogrodzenia objętego zaskarżoną decyzją nie został zgłoszony, mimo takiego obowiązku, wynikającego z treści wskazanego wyżej przepisu. Zgodnie z treścią art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Wobec tego, iż ogrodzenie w myśl art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego jest urządzeniem budowlanym organy prawidłowo oceny stanu faktycznego niniejszej sprawy dokonały w odniesieniu do treści art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49 b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych m.in. bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Jak wynika z ustaleń organów wobec tego, że ogrodzenie zostało już wybudowane organ nie wydawał postanowienia o wstrzymaniu robót. Nie mniej jednak wobec wybudowania ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20 m bez zgłoszenia czyni zasadnym dokonanie oceny urządzenia budowlanego, o którym mowa na gruncie art. 51 Prawa budowlanego. Zauważyć w tym miejscu wypada, iż zgodnie z § 41 ust. 1 Rozporządzenia ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. O ile jak wynika z ustaleń organów ogrodzenie, będące przedmiotem niniejszej sprawy nie stwarza zagrożenia, o którym mowa w § 41 ust. 1 Rozporządzenia, konieczne jest, jak to podniósł organ odwoławczy, dokonanie oceny prawidłowości jego usytuowania w kontekście § 13 Rozporządzenia. Z § 13 ust. 1 i 2 Rozporządzenia odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwić naturalne oświetlenie tych pomieszczeń – co uznaje się za spełnione jeżeli: 1) między ramionami kąta 60 °, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż a) wysokość przesłaniania – dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m, 2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60 (ust. 1); wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. Organ odwoławczy dokonując oceny zacienienia pomieszczenia skarżącej, powołując się na ustalenie wysokości przesłaniania liczonej od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyżej zacieniającej krawędzi ogrodzenia nie odniósł się co do całej treści § 13 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia. Przepis ten dla prawidłowej oceny wymaga ustalenia wskazanego w nim kąta i sytuacyjnego odniesienia się do niego obiektów przesłanianego i przesłaniającego (przesłaniających). Zaniechanie dokonania takiej oceny narusza treść art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a wyraz temu winien dać, w myśl art. 107 § 3 k.p.a., w uzasadnieniu decyzji. Zauważyć jednocześnie należy, iż skarżąca zarówno w postępowaniu przed organami administracji, jak i w skardze do Sądu podnosi okoliczności utwardzenia sąsiedniej działki, na której wybudowano ogrodzenie. Okoliczność ta ma bezpośredni związek z ogrodzeniem, ponieważ wpływa na jego wysokość, która zależnie od miejsca dokonywania pomiarów (z działki skarżącej, czy z działki inwestora) jest różna. O ile kwestie zmiany stosunków wodnych podlegają reżimowi ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 t.j. ze zm.) i mogą być przedmiotem postępowań toczących się według przepisów tej ustawy, okoliczność utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych, co do zasady leży w zainteresowaniu organów nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, ale w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 zgłoszenia właściwemu organowi wymaga z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13. Tymczasem poza powołaniem się przez organ I instancji na fragment oświadczenia D. T. dotyczący utwardzenia działki, organy w żaden sposób nie odniosły się do twierdzeń skarżącej dotyczących okoliczności utwardzenia terenu działki, ze wskazaniem na podwyższenie jej poziomu w stosunku do działki skarżącej i przedstawionych w skardze jako wykonanego z naruszeniem § 28 i § 29 Rozporządzenia. Powyższe narusza treść art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wobec tego, iż uchybienia, o których mowa zaistniały już w postępowaniu przed organem I instancji i nie zostały usunięte przez organ odwoławczy w ocenie Sądu zasadne było uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej, jak i decyzji ja poprzedzającej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny rozpoznać sprawą mając na uwadze rozważania Sądu i dokonać w razie potrzeby koniecznych dla rozstrzygnięcia ustaleń. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie z punktu 2 wyroku Sąd oparł o treść art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 209 p.p.s.a.