VII SA/Wa 336/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpoznaniu odwołania [...] Sp. z o.o., (dalej jako Spółka lub skarżący), od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], (dalej PINB [...]), z dnia [...] października 2011 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną na terenie części działek nr ewid. [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] oraz wjazdu na teren działek nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], udzielającej inwestorowi - [...] Sp. z o.o. [...] - pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie umorzył postępowanie odwoławcze. Ze zgromadzonych akt administracyjnych wynika, że w toku postępowania prowadzonego przed PINB [...], przedstawiciel ww. organu dokonał w dniu 8 lipca 2011 r. oględzin na terenie prowadzonej przez [...] Sp. z o.o. [...] inwestycji. Podczas oględzin ustalono, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] pozwolenia na budowę. Odstępstwa te polegały na zmianach w planie zagospodarowania terenu i dotyczyły usytuowania drogi przeciwpożarowej, budynku portierni, śmietników, miejsc postojowych, w poziomie garażu zmianie lokalizacji zbiornika retencyjnego oraz w obrysie garażu zmianie ilości miejsc postojowych i wprowadzeniu platform typu Klaus. PINB [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nakazał inwestorowi wykonanie oceny technicznej dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz zabezpieczenie terenu przed dostępem osób trzecich. Następnie PINB [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]nałożył na [...] Sp. z o.o. [...] obowiązek wykonania i przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z robót budowlanych wykonanych niezgodnie z z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. w terminie 3 miesięcy od kiedy decyzja stanie się ostateczna. Po wykonaniu przez inwestora nałożonego obowiązku PINB [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną na terenie części działek nr ewid. [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] oraz wjazdu na teren działek nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., udzielił inwestorowi - [...] Sp. z o.o. [...] - pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Od tej decyzji odwołanie złożyła spółka [...] Sp. z o.o. [...]WINB po rozpatrzeniu ww. odwołania umorzył postępowanie administracyjne. W ocenie [...]WINB skarżący nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, w kwestionowaniu decyzji PINB [...] z dnia [...] października 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji [...]WINB podkreślił, że organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązane są weryfikować interes prawny na każdym jego etapie, przy czym organ odwoławczy nie jest związany oceną interesu prawnego dokonaną przez organ pierwszej instancji. [...]WINB podkreślił, że niniejsze postępowanie dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną na terenie części działek nr ewid. [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] oraz wjazdu na teren działek nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Zdanem [...]WINB brak jest podstaw do uznania w niniejszym postępowaniu interesu prawnego [...] Sp. z o.o., a co za tym idzie, prawa do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Składająca odwołanie spółka jest właścicielem działki nr ewid. [...] z obrębu [...], która to działka sąsiaduje bezpośrednio z działkami nr ewid. [...] i [...] stanowiącymi teren dojazdu od strony ul. [...] w W. do terenu działek [...],[...],[...] i [...], na których prowadzona jest budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Należy wskazać, że ujawnione w toku postępowania istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczyły wyłącznie działek przeznaczonych pod inwestycję, nie dotyczyły natomiast terenu drogi dojazdowej, która oddziaływuje na nieruchomość należącą do odwołującej się spółki. [...]WINB podkreślił, że w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), stanowi, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. [...]WINB podkreślił, że zasada odpowiedniego stosowania przepisów do zakresu zmian (istotnych odstępstw) determinuje również ocenę interesu prawnego w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. Decyzja wydana w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego spełniać musi identyczne wymagania prawne, co decyzja o pozwoleniu na budowę, również w odniesieniu do osób trzecich, czyli uwzględniać interesy wszystkich stron postępowania, w zakresie wprowadzonych zmian. W opinii [...]WINB skoro istotne odstępstwa dokonane w toku realizacji inwestycji nie dotyczyły w żaden sposób i nie naruszały interesu prawnego Spółki to brak jest jakichkolwiek podstaw, żeby w toku postępowania naprawczego uznać Spółkę za stronę postępowania administracyjnego. Kwestionowane rozwiązania projektowe mogły być, zdaniem [...]WINB, oceniane w trybie odwoławczym od decyzji o pozwoleniu na budowę, w którym to postępowaniu Spółka byłaby stroną. Taki tryb nie został jednakże uruchomiony. . Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Spółkę. Skarżący zarzucił decyzji [...]WINB naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na braku zebrania całości materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również niewyczerpującego i nienależytego, a w konsekwencji błędnego rozpatrzenia materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, co skutkowało ustaleniem przez organ II instancji, że: a) ujawnione w toku postępowania istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczyły wyłącznie działek przeznaczonych pod inwestycję, nie dotyczyły natomiast terenu drogi dojazdowej, która bezpośrednio oddziałuje na nieruchomość należącą do skarżącego, podczas gdy w rzeczywistości zgodnie z przedstawionym przez inwestora projektem budowlanym zamiennym oraz stanowiącą załącznik do tego projektu decyzją nr [...] r. Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., dotyczącą zezwolenia na zjazd na działkę nr [...], a ponadto zgodnie z będącą załącznikiem do ww. decyzji opinią nr [...] Inżyniera Ruchu [...] z dnia [...] marca 2011 r. istotne odstępstwa od projektu budowlanego dotyczyły również terenu drogi dojazdowej i sprowadzały się do innej lokalizacji zjazdu z ul. [...] na drogę tymczasową w kierunku osiedla na, a ponadto do budowy oświetlenia drogi oraz rowu odwadniającego odprowadzającego wody opadowe z jezdni, które to w ogóle nie były uwzględnione w projekcie budowlanym pierwotnym, b) organizacja ruchu dla potrzeb dojazdu do osiedla nie przewiduje zajęcia części działki należącej do Skarżącej, podczas gdy z dokumentów wskazanych w pkt a) powyżej wynika, że wyjazd z działki nr [...] na drogę publiczną będzie przebiegał przez nieruchomość będącą własnością skarżącego. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3) oraz art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwą wykładnię skutkującą brakiem uznania skarżącego za stronę postępowania w sprawie w sytuacji, gdy skarżącemu przysługuje interes prawny do brania udziału w postępowaniu. Mając powyższe na względzie wskazane naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wstrzymanie wykonania decyzji PINB dla [...] nr [...] wydanej w sprawie znak: [...] z dnia [...] października 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną na terenie części działek nr ew. [...],[...],[...] i działki [...] z obrębu [...] oraz wjazdu na teren działek nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., udzielającej inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynków, a to z uwagi na fakt, iż zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący wniósł o uwzględnienie przez [...]WINB skargi w oparciu o treść art. 54 ust. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w przypadku braku uwzględnienia skargi wstrzymanie przez [...]WINB wykonania decyzji PINB [...] z dnia [...] października 2011 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną na terenie części działek nr ew. [...],[...],[...] i [...] z obr. [...] oraz wjazdu na teren działek nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawa materialnoprawną decyzji [...]WINB z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] był art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję w której umarza postępowanie odwoławcze. W decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...][...]WINB uznał, że [...] Sp. z o.o nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji PINB [...] z dnia [...] października 2011 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną na terenie części działek nr ewid. [...],[...],[...] i [...]z obrębu [...] oraz wjazdu na teren działek nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., udzielającej inwestorowi - [...] Sp. z o.o. [...] - pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. [...]WINB wskazał, że organy administracji na każdym etapie postępowania są zobowiązane badać interes prawny skarżącego, a przy czym organ odwoławczy nie jest związany oceną interesu prawnego dokonaną przez organ pierwszej instancji. [...]WINB podkreślił, że postępowanie dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną na terenie części działek nr ewid. [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] oraz wjazdu na teren działek nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. W ocenie [...]WINB brak jest podstaw do uznania w tymże postępowaniu interesu prawnego [...] Sp. z o.o., a co za tym idzie, prawa do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. [...]WINB wskazał w uzasadnieniu decyzji, że skarżąca jest właścicielem działki nr ewid. [...] z obrębu [...], która sąsiaduje bezpośrednio z działkami nr ewid. [...] i [...] stanowiącymi teren dojazdu od strony ul. [...] w [...] do terenu działek [...],[...],[...] i [...], na których prowadzona jest budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Ujawnione w toku postępowania istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczyły wyłącznie działek przeznaczonych pod inwestycję, nie dotyczyły natomiast terenu drogi dojazdowej, która oddziaływuje na nieruchomość należącą do skarżącej. Z tego też względu [...]WINB uznał, że skarżąca nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji PINB [...] z dnia [...] października 2011 r., nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny dla spornej inwestycji i umorzył postępowanie odwoławcze. Stanowisko [...]WINB zawarte w zaskarżonej decyzji nie zasługuje na aprobatę, w szczególności w kontekście zarzutów podniesionych w skardze. [...]WINB rozpatrując odwołanie skarżącego nie wziął pod uwagę podniesionego zarzutu, że projekt budowlany zamienny obejmuje również teren drogi dojazdowej, która oddziaływuje na działkę nr [...], z obrębu [...] należącą do Spółki. Skarżący wskazał, że w rzeczywistości zgodnie z przedstawionym przez inwestora projektem budowlanym zamiennym oraz stanowiącą załącznik do tego projektu decyzją nr [...] r. Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., dotyczącą zezwolenia na zjazd na działkę nr [...], a ponadto zgodnie z będącą załącznikiem do ww. decyzji opinią nr [...] Inżyniera Ruchu [...] z dnia [...] marca 2011 r. istotne odstępstwa od projektu budowlanego dotyczyły również terenu drogi dojazdowej i sprowadzały się do innej lokalizacji zjazdu z ul. [...] na drogę tymczasową w kierunku osiedla, a ponadto do budowy oświetlenia drogi oraz rowu odwadniającego odprowadzającego wody opadowe z jezdni, które to w ogóle nie były uwzględnione w projekcie budowlanym pierwotnym i niezostały poddane analizie przez [...]WINB. Skarżący podkreślił, że [...]WINB w uzasadnieniu decyzji błędnie przyjął, że organizacja ruchu dla potrzeb dojazdu do osiedla nie przewiduje zajęcia części działki należącej do Spółki, podczas gdy z ww. dokumentów wynika, że wyjazd z działki nr [...] na drogę publiczną będzie przebiegał przez nieruchomość będącą własnością skarżącego. Za trafne należy uznać twierdzenie i zarzut Spółki, w myśl którego nawet, gdyby uznać (jak zrobił to organ II instancji), że brzmienie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), wskazuje na to, iż postępowanie toczące się w tym trybie pod względem oceny materialnoprawnej toczy się wyłączenie w zakresie istotnych odstępstw, które mają być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, natomiast nie podlegają ocenie w trybie tego przepisu prace budowlane, które zrealizowano zgodnie z projektem budowlanym oraz inne wymagania (opinie, zgody i inne), które wymagane były do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie dotyczą zakresu dokonanych zmian, to nawet wówczas jednak nie sposób nie zauważyć, że zarówno zmiany istotne dotyczące wykonania drogi dojazdowej (zmiana lokalizacji zjazdu, oświetlenie ulicy, rów odwadniający), jak również wymagania określone w decyzji nr [...]r. Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., opinii nr [...] Inżyniera Ruchu [...] z dnia [...] marca 2011 r. oraz decyzji nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. (pozwolenia wodnoprawnego) ze względu na datę ich wydania nie mogły być więc i nie były badane w postępowaniu o pozwolenie na budowę inwestycji więc jako, że dotyczą zakresu zmian istotnych wprowadzonych przez Inwestora (nie wyszczególnionych przez niego we wniosku o zatwierdzenie zmian dokonanych w trakcie budowy z dnia 2 czerwca 2011r. oraz w protokole Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r.) winny zostać zbadane w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowalnego zamiennego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót i uwzględnione przez organy nadzoru budowlanego obu instancji, czego jednak zarówno PINB [...] jak i [...]WINB nie dokonały. Artykuł 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta została doprecyzowana w innych przepisach Kodeksu, m.in. w art. 6, 10, 77 § 1, 80, przepisy te mają zaś zasadniczy wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowiącego podstawę dokonania subsumcji pod stosowną normę prawną. Reasumując [...]WINB przedwcześnie uznał, że [...] Sp. z o.o., nie ma interesu prawnego we wniesieniu odwołania od decyzji PINB [...] z dnia [...] października 2011 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną na terenie części działek nr ewid. [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] oraz wjazdu na teren działek nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], udzielającej inwestorowi - [...] Sp. z o.o. [...] - pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i przedwcześnie umorzył postępowanie odwoławcze. Postępowanie przez [...]WINB zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad określonych w art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., nakładających na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonania na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązkiem [...]WINB będzie ponownie rozpatrzeć odwołanie Spółki od ww. decyzji PINB [...] z dnia [...] października 2011 r. mając na względzie zarzuty Spółki podniesione w odwołaniu i ocenę Sądu dokonaną w niniejszym wyroku. [...]WINB winien dokonać dokładnej analizy projektu budowlanego zamiennego pod kątem zakresu robót budowlanych w nim określonych i ich ewentualnego wpływu na działkę skarżącego o nr ew. [...] z obrębu [...]. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa oraz art. 152 ppsa i art. 200 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.