II SA/Wa 745/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Adam Lipiński (spr.), , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] marca 2013 r., działając na podstawie art. 104, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kpa oraz art. 5 ust. 2, art. 17 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), utrzymał w mocy swoją poprzedzającą decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. odmawiającą D. P. udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazał, co następuje: W dniu [...] stycznia 2013 r. do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek D. P. o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1) umowy podpisanej z Telewizją Polską (TVP S.A.) na emisję spotu pokazującego efekty wdrażania [...], 2) kwoty jaką zobowiązała się ARiMR do zapłaty za emisję ww. spotów, 3) obowiązków TVP S.A. wynikających z tej umowy, 4) w jakim miesiącu TVP wystawiła fakturę za emisję spotów, 5) w zakresie jakich wydatków budżetowych (dział, rozdział, paragraf) została zakwalifikowana płatność za tę fakturę, 6) kiedy nastąpiła płatność za tę fakturę. W zakresie pkt. 3-6 wniosku, Agencja udzieliła odpowiedzi pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. Natomiast, co do pozostałej części wniosku (pkt 1 i 2) w dniu [...] stycznia 2013 r. została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Wnioskodawca wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, iż wnioskowana umowa nie została zawarta w trybie ustawy o zamówieniach publicznych, jednakże dotyczy ona zamówienia publicznego. Skoro inne umowy z zamówień są jawne i jest to zgodne z Konstytucją RP i prawem unijnym, a zwłaszcza kwota takich umów jest jawna, to mając na uwadze art. 31 Konstytucji RP i art. 61 Konstytucji RP, nic nie przemawia za tym, aby odmówić prawa do informacji o kwocie umowy o emisję reklamy zawartą przez dwa podmioty publiczne, albowiem: - tajemnica przedsiębiorcy nie jest bezwzględna i nie ma ona generalnie pierwszeństwa przed prawem do informacji publicznej; - przedmiotowa umowa jest zawierana w sferze finansów publicznych, opłacana środkami publicznymi i tym bardziej za ujawnieniem kwoty przemawia art. 35 ustawy o finansach publicznych; - w zaskarżonej decyzji brak jest waśnienia jaką wartość gospodarczą ma dla TVP S.A. informacja o kwocie wynagrodzenia, jaką TVP S.A. otrzymała od ARiMR; - w niniejszym postępowaniu TVP S.A. nie występowała jako strona co może być przyczyną uchylenia decyzji. Jednakże organ ponownie rozpatrując niniejsza sprawę nie podzielił zasadności środka odwoławczego i decyzją z dnia [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy swoje poprzedzające rozstrzygniecie. Organ wskazał, iż żądana informacja nie może być ujawniona, gdyż TVP S.A. podjęła działania dla zachowania przedmiotowej informacji w poufności. Umowa łącząca TVP S.A. i ARiMR zawiera "klauzulę poufności". Zgodnie z tą klauzulą ARiMR nie może udostępniać wnioskowanej informacji, ponieważ zobowiązała się do zachowania jej w poufności a TVP S.A. nie udostępnia tej informacji innym podmiotom, zaś w piśmie skierowanym do ARiMR z dnia [...] czerwca 2012 r. TVP S.A. wskazała, że traktuje wnioskowane informacje jako objęte tajemnicą przedsiębiorstwa i nie wyraża zgody na ich upublicznienie. ARiMR podjęła działania mające na celu ustalenie, czy zaistniały nowe okoliczności pozwalające na udostępnienie żądanej informacji publicznej, jednakże w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy stwierdzono, że zachodzą przesłanki do odmowy udostępnienia informacji, ponieważ wnioskowana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, który nie wyraża zgody na jej udostępnienie. Nadto organ wskazał, iż w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest definicji tajemnicy przedsiębiorcy, dlatego przy definiowaniu tego pojęcia należy posiłkować się definicją zawartą w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm.). D. P. wniósł skargę na powyższe rozstrzygniecie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej i utrzymanej nim w mocy decyzji i argumentując, iż zaskarżona decyzja narusza zasady proporcjonalności. Poddał także pod rozwagę Sądu zadanie pytania Trybunałowi Konstytucyjnemu, czy przepis art. 5 ust.2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 139 ust 3, art. 8 ust 3 i art. 86 ust 4 oraz art. 4 pkt. 3 lit. g i lit. h ustawy Prawo zamówień publicznych, art. 35 ustawy o finansach publicznych - jest zgodny z art. 61 ust 3 w zw. z art. 31 ust 3 i art. 32 Konstytucji RP, w zakresie bezwyjątkowej ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, co do wartości umowy finansowanej ze środków publicznych, tj. informacji o wielkości środków publicznych przekazanych przedsiębiorcy przez podmiot publiczny. Nadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj. umowy podpisanej przez organ z Telewizją Polską na emisję spotu pokazującego efekty wdrażania [...]. W dodatkowym pismie procesowym z dnia 18 lipca 2013 r. skarżący wniósł, w oparciu o mechanizm proporcjonalności (wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), o wyjaśnienie: 1. Czy prawo do utajnienia informacji o środkach publicznych uzyskanych przez podmiot gospodarczy od podmiotu publicznego (w ramach gospodarki środkami publicznymi) mieści się w konstytucyjnym pojęciu określonych w ustawach praw podmiotów gospodarczych. Przy tym należy mieć na uwadze, iż do wykładni wyrażeń zawartych w Konstytucji RP nie można stosować wykładni i definicji zawartych w ustawach zwykłych. 2. Czy konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony praw podmiotów gospodarczych jest ograniczenie informacji publicznej o kwocie wydatków publicznych poczynionych przez podmiot publiczny na zakup danej usługi od danego podmiotu gospodarczego. 3. Jaka jest istota prawa do informacji publicznej i czy ograniczenie prawa do uzyskania informacji o kwocie wydatkowanych środków publicznych nie jest wkroczeniem w istotę politycznego prawa do informacji o sprawach publicznych. 4. Jaka jest istota praw podmiotów gospodarczych chronionych przez Konstytucję RP i czy prawo do zatajenia ceny, za jaką oferują swoje usługi podmiotom publicznym wchodzi w istotę praw podmiotów gospodarczych chronionych przez Konstytucję RP. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeprowadził dowód z dokumentu tj. przedmiotowej umowy zawartej pomiędzy Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa a TVP S.A. na emisję spotu pokazującego efekty wdrażania [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie widzi potrzeby zadania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w całym zakresie wskazanym przez skarżącego, albowiem w ocenie Sądu rozstrzygniecie niniejszej sprawy nie zależy od odpowiedzi na powyższe nurtujące skarżącego pytania, ale od indywidualnej, charakterystycznej dla każdej sprawy, oceny, czy dokonane przez stronę umowy handlowej, zastrzeżenie poufności danego elementu umowy zasługuje na ochronę prawną w zakresie zasadnego odmówienia udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej tego elementu umowy (bądź całej umowy). Z tych samych przyczyn zbędne jest rozstrzyganie co do pięciu kwestii podniesionych w piśmie skarżącego z dnia [...] lipca 2013 r. W niniejszej sprawie jest okolicznością niesporną, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. ARiMR jest organem zobowiązanym na gruncie tej ustawy do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również wnioskowana informacja dotycząca treści umowy podpisanej przez ARiMR z TVP S.A. na emisję spotu pokazującego efekty wdrażania [...] oraz kwoty, jaką zobowiązała się Agencja do zapłaty za emisję ww. spotów, stanowi informację publiczną. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, to jest udostępnienia treści przedmiotowej umowy, i podania kwoty, w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Z powyższego przepisu wynika, że aby dana informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) poufności, b) braku ujawnienia, c) zabezpieczenia informacji. Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. Michalak, "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński, "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz.", publ. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. I CKN 89/01, (publ. LEX nr 583717). Co do pojęcia informacji posiadającej wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ww. ustawy należy natomiast zauważyć, że w doktrynie i orzecznictwie obowiązuje jego liberalna wykładnia, zgodnie z którą za całkowicie wystarczające w tej mierze należy uznać istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu. W niniejszej sprawie jest okolicznością niesporną, że Telewizja Polska S.A. podjęła działania mające na celu zachowanie w poufności treści umowy zawartej z ARiMR na emisję spotu reklamowego informującego o efektach [...]. W umowie tej zawarta została klauzula dotycząca zachowania w poufności informacji o drugiej stronie. Po złożeniu zaś przez skarżącego wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej do ARiMR o udostępnienie treści tej umowy oraz kwoty jaką zobowiązała się Agencja do zapłaty za emisję ww. spotów, Telewizja Polska S.A. nie wyraziła zgody na upublicznienie przez ARiMR treści przedmiotowej umowy. W ocenie Sądu, uzasadnione jest również stanowisko, że informacja o treści przedmiotowej umowy ma dla Telewizji Polskiej S.A. wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i z uwagi na tę wartość mogła zostać objęta tajemnicą przedsiębiorstwa. Należy zgodzić się z organem, że informacja o warunkach na jakich została zawarta ta umowa, wynegocjowanej cenie oraz ewentualnych zastosowanych rabatach, posiada wartość negocjacyjną. Stanowi zatem cenne źródło informacji dla innych konkurencyjnych nadawców telewizyjnych i może wpływać na pozycję rynkową Telewizji Polskiej S.A. Telewizja Polska S.A. jest wprawdzie telewizją publiczną, a tym samym jednostką sektora finansów publicznych, ale nie można jednocześnie pomijać faktu, że jest spółką prawa handlowego, funkcjonującą na konkurencyjnym rynku nadawców telewizyjnych oraz, że sprzedaż czasu antenowego pod emisję reklam stanowi jedno ze źródeł jej finansowania. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226 ze zm.) przychodami Telewizji Polskiej S.A. są między innymi wpływy pochodzące z reklam i audycji sponsorowanych. Zatem w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w niniejszej sprawie, gdy zważy się na charakter przedmiotowej umowy, nie można w żaden sposób podzielić zarzutu skarżącego o naruszeniu w zaskarżonym rozstrzygnięciu administracyjnym zasady proporcjonalności pomiędzy prawem do informacji publicznej a tajemnicą przedsiębiorcy. Należy jednocześnie zaznaczyć, że umowa zawarta pomiędzy ARiMR a Telewizją Polską S.A. na emisję filmu reklamowego informującego o efektach [...] nie podlegała regulacjom ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.). Przepis art. 4 pkt 3 lit. h ww. ustawy wyłącza bowiem jej stosowanie do zamówień, których przedmiotem jest zakup czasu antenowego. Wprawdzie przepis art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) wprowadza zasadę domniemania niezastrzeżenia klauzuli, dotyczącej wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych. Zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnego, gdyż przepis ten dopuszcza wyłączenie jawności informacji zawartych w takich umowach z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku, gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. Wbrew zatem zarzutom skargi, w świetle powyższego przepisu, dopuszczalne było wyłączenie jawności treści umowy zawartej pomiędzy ARiMR a Telewizją Polską S.A. jako jednostkami sektora finansów publicznych, z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W identycznym stanie faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13) podzielił zasadność powyższych poglądów. Z tych wszystkich wyżej wskazanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.