II GSK 662/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 28 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 843/12 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz M. P. 1160 (tysiąc sto sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. w wyrokiem z 28 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 843/12 oddalił skargę M. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w G., działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007r., nr 125, poz. 874 ze zm. dalej: u.t.d.), wydał [...] czerwca 2012 r. decyzję, którą nałożył na M. P. karę pieniężną w wysokości 9 000 zł, w tym 8 000 zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia oraz 1 000 zł za wykonywanie przewozu pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego. Organ w uzasadnieniu powołał się na art. 92a ust. 1, 2 oraz ust. 6 i lp. 1.3. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wskazując, że podczas przeprowadzonej [...] kwietnia 2012 r. kontroli ustalono, iż samochodem marki Man o numerze rejestracyjnym [...], wykonywano przewóz drogowy z miejscowości G. do G. Kierowca pojazdu nie okazał do kontroli wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego ani wypisu z zaświadczenia o wykonywaniu przewozu drogowego na potrzeby własne. Kierowca oświadczył, że nie otrzymał od przedsiębiorcy, ani innej osoby przez niego upoważnionej, stosownego dokumentu. Organ podniósł, że z oświadczenia ustnego złożonego podczas kontroli przez M. P. wynikało, że nie wyposażył kierowcy we wspomniany dokument, ponieważ go nie posiada. Ponadto organ ustalił, że M. P. [...] kwietnia 2012 r., w godzinach popołudniowych, złożył wniosek o wydanie zaświadczenia o wykonywaniu przewozów drogowych na potrzeby własne. Dodatkowo podczas kontroli stwierdzono, że zamontowany w pojeździe przyrząd kontrolno-pomiarowy (tachograf) nie został poddany w wymaganemu sprawdzeniu okresowemu. Z tabliczki pomiarowej tachografu wynikało, że ostatnie sprawdzenie urządzenia miało miejsce [...] kwietnia 2010 r., a więc w okresie przekraczającym 24 miesiące, licząc od dnia kontroli. M. P. wniósł odwołanie w zakresie nałożenia kary za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w zaskarżonej części. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji. Podkreślił, że z informacji uzyskanych ze Starostwa Powiatowego w S. wynika, iż M. P. wniosek o wydanie zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne złożył [...] kwietnia 2012 r., natomiast odebrał je osobiście [...] kwietnia 2012 r. Bezspornie zatem w chwili kontroli strona nie dysponowała stosownym zaświadczeniem, a wniosek o jego wydanie złożyła dopiero po zakończeniu kontroli drogowej. Główny Inspektor Transportu Drogowego zauważył, że z przepisów ustawy o transporcie drogowym jednoznacznie wynika obowiązek uzyskania zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne przedsiębiorcy, który podejmuje i wykonuje działalność gospodarczą w zakresie niezarobkowego przewozu drogowego. Jeżeli nie uzyska takiego dokumentu, wówczas będzie prowadził działalność naruszając przepisy ustawy o transporcie drogowym i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 33 ust. 1 u.t.d. przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia działalności jako działalności pomocniczej, wobec czego Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, że wydana przez organ pierwszej instancji decyzja w zakresie nałożenia na stronę kary pieniężnej tytułem naruszenia opisanego w poz. Ip. 1.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym jest prawidłowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę M. P. uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wykonywany przez skarżącego w dniu kontroli, tj. [...] kwietnia 2012 r., przewóz miał charakter krajowego niezarobkowego przewozu drogowego rzeczy. Przedmiotem przewozu był żwir, którego transport bez wątpienia pozostawał w związku z prowadzoną przez skarżącego działalnością gospodarczą, o czym świadczy znajdujące się w aktach administracyjnych zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. W myśl art. 33 ust. 1 u.t.d. przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. W trakcie kontroli kierowca nie okazał na żądanie kontrolującego wymaganych dokumentów, a w szczególności wypisu z zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne, co zostało ujęte w protokole z przeprowadzonej kontroli. Protokół ten został podpisany przez kierowcę bez żadnych uwag, co oznaczało, zdaniem WSA, że kontrolowany zgodził się z jego treścią. Ponadto Sąd stwierdził, że w dokumentacji organów znajduje się poświadczone za zgodność z oryginałem zaświadczenie nr 0228251 o wykonywaniu przewozów drogowych na potrzeby własne z [...] kwietnia 2012 r., z którego wynika, że M. P. zgłosił wykonywanie krajowego niezarobkowego przewozu drogowego rzeczy na potrzeby własne. Zgłoszenia dokonał [...] kwietnia 2012 r., a więc w dniu przeprowadzonej kontroli. W związku z tym Sąd przyjął, że w dniu kontroli przewóz wykonywany był już na podstawie stosownego zaświadczenia i przyznał rację skarżącemu, że nie ma znaczenia godzina dokonania zgłoszenia i wystawienia zaświadczenia. W sytuacji gdy zaświadczenie zostało wydane [...] kwietnia 2012 r., o potwierdza umieszczona na nim data, należało uznać, że zaświadczenie obowiązywało już od tego dnia. Następnie Sąd rozważał, czy nieokazania wypisu zaświadczenia przez kierowcę przy kontroli wyczerpuje przesłankę wskazaną w lp. 1.3 załącznika nr 3 do ustawy, tj. "Wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zaświadczenia", uzasadniającą wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł. WSA stanął na stanowisku, że kierowca powinien być wyposażony przez przedsiębiorcę w stosowne zaświadczenie przed rozpoczęciem przewozu drogowego. Zaświadczenie to kierowca jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli (art. 87 ust. 2 u.t.d.). Późniejsze dostarczenie dokumentu jest bezskuteczne. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że w dniu kontroli kierowca nie dysponował ani zaświadczeniem ani wypisem. Zaświadczenie zostało doręczone organowi 20 kwietnia 2012 r. Zaniedbując obowiązek wyposażenia kierowcy w stosowne dokumenty skarżący naruszył art. 87 ust. 2 i 3 u.t.d. W związku z tym, że w dniu kontroli kierowca nie dysponował ani zaświadczeniem ani wypisem z zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne, w ocenie Sądu pierwszej instancji, prawidłowo uznano, że transport wykonywany był bez wymaganego prawem zaświadczenia, a tym samym z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym. M. P. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) oraz art. 92a ust 1 i 2 oraz ust 6 lp. 1.3. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu odwoławczego z tego powodu, że nałożona na stronę kara pieniężna wysokości 8.000 zł tytułem naruszenia z lp. 1.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym jest prawidłowa, podczas gdy w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania przedmiotowej kary z uwagi na niezaistnienie przesłanki wykonywania przewozu bez wymaganego zezwolenia, bowiem w dniu kontroli skarżący dysponował wymaganym zaświadczeniem, w związku z czym Sąd pierwszej instancji powinien był uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Sąd pierwszej instancji kontrolował decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, który utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej nałożenia na M. P. kary pieniężnej w wysokości 8 000 zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w chwili kontroli, tj. [...] kwietnia 2012 r., kierowca pojazdu nie okazał wypisu z zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne, a tym samym doszło do naruszenia art. 87 ust. 2 i 3 u.t.d. Jednocześnie Sąd uznał, że zaświadczenie o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne, które uzyskał skarżący [...] kwietnia 2012 r., a więc w dniu przeprowadzania kontroli drogowej, obowiązywało już od tego dnia. Oznacza to, że w dniu kontroli przewóz wykonywany był na podstawie stosownego zaświadczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu pierwszej instancji jest wewnętrznie sprzeczne. Sąd najpierw uznaje, że [...] kwietnia 2012 r. przewóz wykonywany był na podstawie zaświadczenia na wykonywanie przewozów na potrzeby własne (s. 5 uzasadnienia), by następnie stwierdzić, że nieokazanie zaświadczenia lub wypisu zaświadczenia podczas kontroli uzasadniało nałożenie na skarżącego kary za "Wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia" (s. 6 uzasadnienia). Podkreślenia wymaga, że stanowisko Sądu pierwszej instancji, o wykonywaniu kontrolowanego przewozu na podstawie zaświadczenia nie było kwestionowane przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego. W tym stanie rzeczy należało uznać za trafny zarzut skargi kasacyjnej, gdyż Sąd pierwszej instancji niewłaściwie przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z przepisami prawa materialnego. Przyjmując bowiem, że [...] kwietnia 2012 r. przewóz na potrzeby własne wykonywany był na podstawie wymaganego zaświadczenia, Sąd nie mógł jednocześnie uznać, że prawidłowo nałożono na skarżącego karę za wykonywanie tego przewozu bez stosownego zaświadczenia. Przedstawiona niespójność poglądów Sądu pierwszej instancji dotyczącą istnienia podstaw do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia oznacza, że sformułowanie przez Sąd stanowiska o zgodności z prawem materialnym zaskarżonej decyzji nastąpiło przedwcześnie. Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził bowiem właściwej analizy zastosowanych przez organ przepisów ustawy o transporcie drogowym. Wywód Sądu w tym zakresie jest niekonsekwentny, a wyprowadzone wnioski nielogiczne. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustawodawca przewidział jako odrębne naruszenia wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia (lp. 1.3. załącznika nr 3), nieokazanie wypisu z zaświadczenia na wykonywanie przewozów na potrzeby własne (lp. 1 załącznika nr 1) oraz niewyposażenie kierowcy w wypis z zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne (lp. 1.1. załącznika nr 2). W związku z tym rzeczą Sądu było rozważenie na tle przyjętego za podstawę wyroku stanu faktycznego, do jakiego naruszenia w istocie doszło. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchyli zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.. Sąd pierwszej instancji przy powtórnym badaniu zgodności z prawem zaskarżonej decyzji poza uwzględnieniem przedstawionej oceny prawnej, powinien także rozważyć dopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy jedynie o części kary nałożonej decyzją [...]ego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2012 r. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).