II GSK 1689/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 28 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 28 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 795/12 w sprawie ze skargi "G." Spółki z o.o. w N. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., wyrokiem objętym skargą kasacyjną po rozpoznaniu skargi G. Sp. z o.o. w N. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] maja 2012 r., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, a także zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Z. udzielił skarżącej zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa lubuskiego w 45 punktach gier. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w R. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia tego zezwolenia w części dotyczącej punktów gier, w których zaprzestano lub nie wykonywano przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w R. powołując się na art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: u.g.h. lub ustawa o grach hazardowych ), art. 138 ust. 2 u.g.h. i art. 59 pkt 4 u.g.h. cofnął skarżącej zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w części dotyczącej punktów gier wymienionych w załączniku nr 1 do tej decyzji. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uwzględniając skargę Spółki w pierwszej kolejności zajął się oceną czy w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2012 r. wydanym w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 przepisy art. 129 ust. 1 u.g.h., art. 138 ust. 2 u.g.h. i art. 59 pkt 4 u.g.h. mają charakter "przepisów technicznych" w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, a zatem czy ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy. W ocenie Sądu przepisy przejściowe tj. art. 129 ust. 1 i 2, art. 135 ust. 2 oraz art. 138 ust. 1 u.g.h. tworzą zwarty i logiczny kompleks przepisów, który ma na celu wygaszenie działalności prowadzonej w dotychczasowej formie. Oznacza to, że przepisy te jako istotnie ograniczające prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, podlegały notyfikacji Komisji. Ze względu na naruszenie tego obowiązku nie mogły być zastosowane w sprawie, a zatem nie można się na nie powoływać w stosunku do jednostek. Ze względu na powyższe zdaniem Sądu decyzje wydane w sprawie obarczone są wadą polegającą na naruszeniu prawa materialnego oraz procesowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w stopniu mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co wymagało wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Dalej jednak Sąd stwierdził, że problem wyłączenia skutków zastosowania prawa nowego to jest art. 59 pkt 4 u.g.h. wymaga zauważenia, że stanowi on nieco zmodyfikowaną wersję poprzednio obowiązującego przepisu art. 52. ust. 2 pkt 4 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. W prawie nowym wydłużeniu uległ okres, po którym organ zyskuje kompetencje do stosowania sankcji w postaci całkowitego lub częściowego cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności (z trzech do sześciu miesięcy). W obu przepisach mowa jest o sile wyższej. Sąd przyjął, że przepis nowy może być uznany za tożsamy w skutkach, a nawet względniejszy dla strony, choćby ze względu na wydłużenie okresu zaprzestania działalności. Z tego też względu doszedł do wniosku, że brak jest podstaw do przyjęcia, że może powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia tego typu działalności, co kwalifikowałoby art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych do potencjalnych "przepisów technicznych" w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Rozważając natomiast kwestie związane ze zniesieniem skutków zaprzestania lub nieprowadzenie działalności przez okres wskazany w art. 59 pkt na skutek wystąpienia siły wyższej Sąd do przesłanek egzoneracyjnych, wyłączających skutek przewidziany w tym przepisie zaliczył zaprzestanie prowadzenia działalności w danych punktach z przyczyn niezależnych od skarżącej, a spowodowanych niezgodnym z prawem działaniem wyznaczonych przez Ministra Finansów jednostek badawczych. Sad stwierdził jednak, że powyższe wywody nie oznaczają, że stan bezprawności miał w sprawie miejsce. Nie zostały bowiem wyjaśnione dotyczące go okoliczności w stopniu pozwalającym na rozstrzygnięcie tej kwestii. Zasadniczy materiał faktyczny sprawy stanowi wyłącznie informacja o zaprzestaniu działalności w danych punktach urządzania gier, natomiast brak jest jakichkolwiek ustaleń dotyczących przyczyn tego stanu rzeczy. Stanowiło to o naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.), co uzasadniało uchylenie wydanych w sprawie decyzji. We wskazaniach co do dalszego postępowania, Sąd stwierdził, że organ będzie związany wyrażoną w jego uzasadnieniu oceną prawną, w szczególności dotyczącą wyłączenia zastosowania w sprawie przepisów prawa nowego oraz koniecznością uzupełnienia postępowania dowodowego i argumentacji faktycznej o ustalenia dotyczące konkretnych przyczyn zaprzestania prowadzenia działalności w poszczególnych punktach urządzania gier. Dopiero wyjaśnienie tych okoliczności umożliwi ocenę, czy stanowiły one przesłanki wyłączające zastosowanie wobec skarżącej sankcji z art. 59 pkt 4 u.g.h. II Skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Izby Celnej w R. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i wadliwe jej wyjaśnienie oraz nieuzasadnienie przez WSA swojego stanowiska co do wydanego rozstrzygnięcia; 2. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku jakiego rodzaju i na czym polegające naruszenie prawa materialnego dostrzegł WSA w zaskarżonej decyzji; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji w sytuacji gdy błędne okazało się ustalenie WSA co do naruszenia prawa materialnego; 4. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego przez Sąd; 5. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie wadliwych wskazówek dla organu co do dalszego postępowania; 6. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez WSA przy wyrokowaniu błędnego stanu rozpoznawanej sprawy; na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenia prawa materialnego tj.: 1. wadliwe zastosowanie w sprawie art. 138 ust. 1 oraz 48 ust. 2 u.g.h., 2. art. 1 pkt 4 i 11 w związku z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 z późn. zm.) w związku z art. 59 pkt. 4 u.g.h.w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C- 217/11 poprzez ich błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że przepis art. 59 pkt. 4 ustawy podlegał notyfikacji Komisji w trybie przepisu art. 8 ust. 1 dyrektywy a wobec jej braku przepis ten nie mógł być stosowany w stosunku do podmiotów gospodarczych i innych jednostek przez organy administracji publicznej, 3. art. 118 w zw. z art. 144 ustawy w związku z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 7 Konstytucji RP polegające na niewłaściwej wykładni art. 118 w zw. z art. 144 u.g.h. poprzez przyjęcie, że w przypadku uznania art. 59 pkt 4 u.g.h. za normę o charakterze technicznym, przepisy te umożliwiają zastosowanie do wniosku skarżącej przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz wydanie orzeczenia poza granicami kompetencji przyznanej sądom administracyjnym, 4. art. 59 pkt 4 u.g.h. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż siłą wyższą w rozumieniu tego przepisu jest zdarzenie, które nie jest nadzwyczajnym zdarzeniem, niemożliwym do przewidzenia i którego skutkom nie można zapobiec, 5. art. 122, 187 § 1, 191 oraz 210 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. 2012 poz. 749) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż organ nie dokonał zebrania pełnego materiału dowodowego, ustalenia wszystkich Okoliczności faktycznych istotnych dla końcowego rozstrzygnięcia i wszechstronnego ich rozważenia, Podnosząc te zarzuty skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w G. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. III W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlega oddaleniu zarówno wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, jak i wówczas gdy zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ta druga sytuacji zachodzi wówczas, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja orzeczenia nie uległaby zmianie i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaistniała w tej sprawie, w której wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zważyć bowiem trzeba, że kontroli Sądu I instancji poddana została decyzja w przedmiocie cofnięcia w części zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił przepis art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych określający przesłankę cofnięcia – zaprzestanie lub niewykonywanie przez okres 6 miesięcy działalności objętej zezwoleniem. Jednocześnie w tym przepisie ustawodawca wyłączył sankcję za zaprzestanie lub niewykonywanie działalności, gdy niewykonywanie działalności było następstwem siły wyższej. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że w określonych w decyzji punktach gier na automatach o niskich wygranych działalność nie była wykonywana przez okres wskazany w art. 59 ust.4 ustawy o grach hazardowych. Strona nie kwestionowała tego faktu podnosząc jednak konsekwentnie, że niewykonywanie działalności było następstwem siły wyższej. W jej ocenie pojęcie to obejmuje takie okoliczności jak "trudności z przebadaniem posiadanych automatów przez upoważnione przez właściwego ministra jednostki badające, działanie organów Służby Celnej zatrzymującej automaty do gier, mimo posiadania przez nie ważnych opinii technicznych i poświadczeń rejestracji" . Według natomiast stanowiska organu wskazane przez stronę okoliczności nie mieszczą się w pojęciu "siły wyższej" , które obejmuje zdarzenia nie do uniknięcia, nad którymi człowiek nie panuje, mające charakter katastrofalnych zdarzeń przyrody i zdarzeń nadzwyczajnych w postaci zaburzenia życia zbiorowego, jak wojna, zamieszki krajowe itp. Uchylając decyzje Sąd I instancji nie podzielił poglądu organu co do wykładni pojęcia "siły wyższej". Przyjął, że do przesłanek wyłączających skutek określony w art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych należy również zaliczyć zaprzestanie prowadzenia działalności w danych punktach z przyczyn niezależnych od skarżącej a spowodowanych niezgodnym z prawem działaniem wyznaczonych przez Ministra Finansów jednostek badawczych. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji i zauważa, że w literaturze przedmiotu jak i w orzecznictwie "działanie siły wyższej" jest definiowane jako zdarzenie zewnętrzne, niemożliwe do przewidzenia, przez co należy rozumieć też nikłe prawdopodobieństwo jego zajścia w danej sytuacji, a także niemożliwe do zapobieżenia. Przy czym chodzi w tym wypadku nie tyle o niemożliwość zapobieżenia samemu zjawisku, co jego następstwom. Według, tzw. teorii obiektywnej nie jest też dopuszczalne, aby przy ocenie wpływu zdarzenia na działanie lub zaniechanie była miarodajna wyłącznie ocena podmiotu powołującego się na siłę wyższą. Jednak stosowanie tej teorii musi odbywać się z uwzględnieniem okoliczności ocenianych indywidualnie dla danego przypadku. Ocena ta powinna być zatem dokonywana "z zewnątrz", ale przy uwzględnieniu konkretnej sytuacji ocenianego (v. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 2002 r., sygn. akt. IV CKN 629/00, LEX nr 54332). Co ma znaczenie zwłaszcza, gdy ocena ta jest dokonywana w ramach sprawy administracyjnej. Celem tego postępowania jest bowiem nie tylko wiążące ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, przez organ w formie decyzji, ale także zagwarantowanie jednolitego i przewidywalnego biegu postępowania w procesie stosowania przepisów prawa materialnego oraz zapewnienie poszanowania chronionych Konstytucją RP praw i wolności (np. wolności działalności gospodarczej). Skoro więc skarżąca spółka podnosiła, ze niewykonywanie działalności wiązało się z zaniechaniem wypełnienia ustawowego obowiązku przez inny podmiot ( jednostki badające czy też ministra właściwego do spraw finansów publicznych) niezbędnego do wykonywania uprawnień wynikających z zezwolenia, to nie powinno budzić wątpliwości, że skutki niedopełnienie obowiązku przez ten podmiot nie powinny obciążać uprawnionego. Prezentując odmienny pogląd co do pojęcia siły wyższej organ nie dokonał żadnych ustaleń co do przyczyn niewykonywania działalności i nie zweryfikował stanowiska skarżącej spółki co do wystąpienia przesłanki "siły wyższej" w wyżej przedstawionym rozumieniu. Trafnie zatem Sąd I instancji przyjął, ze zaniechanie to stanowiło naruszenia art.122 , 187 § 1 , art. 191 oraz art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej i uznał , że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) p.p.s.a. Ta przyczyna uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji odnosi się do tych wskazań co do dalszego postępowania, w których Sąd I instancji zalecił "uzupełnienie postępowania dowodowego oraz argumentacji faktycznej o ustalenia dotyczące konkretnych przyczyn zaprzestania prowadzenia działalności w poszczególnych punktach urządzania gier". W objętym skargą kasacyjną wyroku Sąd I instancji uznał nadto, że zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja została oparta o przepisy ustawy o grach hazardowych, które podlegały obowiązkowi notyfikacji, a zaniechanie ich notyfikacji skutkuje odmową ich zastosowania i również z tego względu uchylił decyzje zalecając, przy ponownym rozpoznaniu sprawy "wyłączenie w sprawie przepisów prawa nowego". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pogląd ten, zaprezentowany w punktach od 2-11 części prawnej uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jest nie tylko całkowicie błędny, ale w znacznej mierze oderwany od granic sprawy administracyjnej, w której orzekał Sąd I instancji. Jak już wskazano zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepis art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych. Przepis ten ma zastosowanie do podmiotów prowadzących działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych. Stanowi o tym wprost art. 138 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, w myśl którego do podmiotów, o których mowa w art. 129 ust.1 stosuje się odpowiednio art. 58 i art. 59, z tym, że organem właściwym jest organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy. Ramy prawne, w zakresie ustawy o grach hazardowych, wyznaczały zatem te dwa przepisy – art. 59 pkt 4 i art. 138 ust. 2. Odesłanie w tym ostatnim przepisie do art. 129 ust.1 służy jedynie zdefiniowaniu podmiotów, do których mają zastosowanie wymienione w art. 138 ust. 2 ustawy o grach hazardowych przepisy tej nowej ustawy. Już tylko z tych powodów wątpliwości budzi takie proste przełożenie kwestii rozstrzygniętej przez TSUE w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. na ramy prawne rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawy. Sąd ten przecież dostrzega i wymienia przepisy przejściowe, które były przedmiotem pytań prejudycjalnych, jednakże nie wyjaśnia przyczyn, dla których przepis nie będący przedmiotem tych pytań – art. 138 ust.2 ustawy o grach hazardowych "może powodować ograniczenia a nawet stopniowe uniemożliwianie prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry" ( wyrok TSUE). Tego istotnego problemu nie wyjaśnia też niepoparta argumentacją teza, że wyrok TSUE i jego skutki "należy odnieść do pozostałych przepisów ustawy hazardowej, a zadaniem sądu krajowego jest skontrolowanie, czy zastosowany w danej sprawie przepis prawa stanowi potencjalnie przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34//WE, przy czym ocena ta przebiegać ma wedle takich samych reguł jakie zarysował Trybunał w odniesieniu do bezpośredniego przedmiotu pytań prejudycjalnych". Podkreślenia bowiem wymaga, że w punkcie 12 uzasadnienia prawnego Sąd I instancji trafnie przesądza, że brak jest podstaw do zakwalifikowania art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych do potencjalnych przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy, a w uzasadnieniu wyroku brak jest jakichkolwiek rozważań dotyczących potencjalnie technicznego charakteru art. 138 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Konkludując rozważania na temat technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych Sąd I instancji przyjmuje, że "naruszenie obowiązku notyfikacji powoduje, że odnośne regulacje techniczne nie mogą być stosowane" i stwierdza, że "zaskarżone decyzje oparte na zakwestionowanych przepisach art. 48 ust.2 w związku z art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych obarczone są wadą polegającą na naruszeniu prawa materialnego oraz procesowego w stopniu mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy". Naczelny Sąd Administracyjny raz jeszcze podkreśla, że w tej sprawie wskazane przez Sąd I instancji przepisy nie miały zastosowania, w związku z czym uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z powodu ich zastosowania zapadło z oczywistym naruszeniem prawa. W tym więc zakresie trafne są wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, jednakże z przyczyn wyżej wskazanych wyrok mimo częściowo błędnego, wzajemnie sprzecznego, uzasadnienia, odpowiada prawu, gdyż po wyeliminowaniu jego wady obejmującej przyczynę uchylenia decyzji z powodu zastosowania przepisów, które w ocenie Sądu I instancji podlegały obowiązkowi notyfikacji, a które jak wykazano nie miały zastosowania w sprawie, istniała prawna przyczyna uchylenia decyzji wobec niewyjaśnienia zaistnienia przesłanki wyłączającej cofnięcie zezwolenia – niewykonywania działalności w następstwie siły wyższej. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. i art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.