I OSK 715/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski, Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 853/12 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu należności z tytułu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] października 2012 r. nr [...] i decyzję Wójta Gminy Masłów z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz M. W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 28 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 853/12 oddalił skargę M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] października 2012r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu należności z tytułu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] października 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania M. W. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. wydaną z upoważnienia Wójta Gminy M. w sprawie zwrotu należności z tytułu opłaty za pobyt ojca S. K. w Domu Pomocy Społecznej w S. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., wydaną przez Wójta Gminy M., ojciec skarżącej S. K. został skierowany do Domu Pomocy Społecznej w S. na pobyt stały. Następnie S. K. na podstawie decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S. z dnia [...] grudnia 2011 r., od 2 stycznia 2012 r. został umieszczony w Domu Pomocy Społecznej w S., gdzie dalej przebywa. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Wójt Gminy M. ustalił opłatę za pobyt S. K. w Domu Pomocy Społecznej w S. na poziomie miesięcznego kosztu utrzymania w tym domu wynoszącego 2568 zł miesięcznie, zgodnie z Zarządzeniem Nr 11/2011 Starosty S. z dnia 16 lutego 2011 r. (Dz. Urz. Województwa Świętokrzyskiego Nr 50/2011, poz. 615). z tym, że z ustalonej odpłatności obowiązkiem ponoszenia opłaty od dnia pobytu został obciążony S. K. do kwoty 478,29 zł miesięcznie. Organ ustalił sytuację dochodową M. W., z której wynika, że dochód jej rodziny na osobę wynosił 1110,73 zł miesięcznie. Odwołująca nie wyraziła zgody na podpisanie umowy w zakresie odpłatności w kwocie 57,73 zł miesięcznie, którą to kwotę wyliczono jako różnicę pomiędzy dochodem na osobę w rodzinie M. W., a trzykrotnością kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Z uwagi na wzrost odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej decyzją z dnia 5 czerwca 2012 r. wydaną przez Wójta Gminy M. ustalono odpłatność za pobyt S. K. w kwocie 2716 zł, obciążając go kwotą 518,61 zł (70% jego dochodu). Wezwana do przedłożenia zaświadczenia o sytuacji dochodowej oraz do osobistego stawiennictwa skarżąca odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i oświadczyła, że nie zobowiąże się do świadczeń finansowych na rzecz ojca. W tej sytuacji organ na podstawie uzyskanych zaświadczeń o dochodach ustalił dochód M. W. na osobę w rodzinie na kwotę 1223,42 zł. i wyliczył kwotę, która może zostać poniesiona przez zobowiązaną bez uszczerbku finansowego na 170,42 zł. Zobowiązana odmówiła zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, obowiązkiem gminy było zastępcze wnoszenie opłat za pobyt S. K. w domu pomocy społecznej. Dochodząc zwrotu poniesionych kosztów obciążono skarżącą kwotą 173,19 zł (tj. 57,73 zł x 3 miesiące) za okres od 2 stycznia 2012 r. do dnia 31 marca 2012 r. oraz kwotą 511,26 zł (tj. 170,42 zł x 3 miesiące) za okres od 1 kwietnia 2012 r. do 30 czerwca 2012 r. Organ I instancji wskazał w decyzji numer konta Gminy M. oraz termin, w jakim zobowiązana winna dokonać wpłaty wraz z ustawowymi odsetkami. SKO w Kielcach uznało, że dochodzona kwota nie narusza ustawowego minimum, tj. 250% kryterium dochodowego wolnego od potrąceń, utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy M. powołano art. 60, art. 61 ust. 1, ust. 2 pkt 1 – 3, ust. 3, art. 103 i art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Skargę na powyższą decyzję złożyła M. W. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzuciła, że naruszone zostały przepisy ustawy o pomocy społecznej, ponieważ nakazano skarżącej zwrot należności z tytułu opłaty za pobyt S. K. w DPS, pomimo że nie została wydana decyzja określająca wysokość opłaty za ten pobyt, której stroną byłaby skarżąca M. W. Ponadto podniosła, że pominięto zarzuty wskazane w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w treści decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, przytaczanej dalej jako u.p.s. (Dz. U. Nr z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Z zawartej w tej ustawie regulacji dotyczącej umieszczania osób w domach pomocy społecznej i odpłatności za ich pobyt wynika, że organ gminy właściwej dla osoby zainteresowanej w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej, wydaje decyzję o skierowaniu do odpowiedniego domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Następnie organ gminy właściwy dla placówki opiekuńczej wydaje decyzję o umieszczeniu w niej. Kolejną decyzją związaną z pobytem w domu pomocy społecznej jest decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt. W myśl art. 61 ust. 1 ustawy obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Przepis ten określa więc enumeratywnie krąg podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w określonej w nim kolejności. W myśl ust. 2 tego przepisu opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 250% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. W myśl art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej. Z treści tego ostatniego przepisu wynika zatem w sposób nie budzący wątpliwości, że obowiązku ponoszenia przez ww. osoby opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej nie konkretyzuje się w decyzji administracyjnej, lecz w umowie, co potwierdza również treść powołanego wyżej art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Z treści tego ostatniego przepisu wynika, że obowiązki małżonka oraz krewnych są zależne od ich sytuacji dochodowej. Tym samym dopiero przy negatywnej postawie osób zobowiązanych do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej ich członka rodziny, przejawiającej się udokumentowaną odmową podpisania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, organ pomocy społecznej powinien wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, w której zostałaby określona wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej wniesionej zastępczo przez gminę oraz osoba zobowiązana do zwrotu należności. Wydanie takiej decyzji musi być poprzedzone przeprowadzeniem u osoby zobowiązanej do zwrotu należności wywiadu środowiskowego, o którym mowa w art. 107 ust. 1 ustawy. Ponadto w myśl art. 64 ustawy o pomocy społecznej osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty. Sąd I instancji zaznaczył, że zgodnie z utrwalonym poglądem sądów administracyjnych, a także Sądu Najwyższego, właściwość drogi postępowania administracyjnego do dochodzenia przez gminę zwrotu wniesionej zastępczo opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej nie jest kwestionowana (np. wyrok NSA z 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1171/09 oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 29 października 2009 r. III CZP 7/09). Sąd I instancji wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 września 2011 r., I OSK 666/11, stwierdził, że dopiero poniesienie przez gminę opłat w sytuacji uchylania się osób zobowiązanych od zawarcia lub wykonania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., powoduje konieczność wydania decyzji indywidualizującej obowiązek ponoszenia opłat i stanowiącej podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej. W wyroku tym odwołano się do poglądu NSA zawartego w wyroku z dnia 15 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1171/09, zgodnie z którym "...zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3, w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej". Podzielając powyższe poglądy Sąd I instancji uznał zarzuty skarżącej w tym względzie za nieuzasadnione. Akceptując tok postępowania w sprawie stwierdzono, że ponieważ M. W. odmówiła zawarcia umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. a nałożony na nią obowiązek zwrotu podanych w decyzji kwot nie przekracza możliwości skarżącej, przy uwzględnieniu wysokości jej dochodów, zaskarżona decyzja była zgodna z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. W. reprezentowana przez adwokata. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości zarzuciła naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd, iż organ administracyjny wydając zaskarżoną decyzję naruszył: - art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez wydanie decyzji zobowiązującej skarżącą do zwrotu należności za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej w sytuacji, gdy nie została uprzednio wydana decyzja wskazująca skarżącą jako osobę zobowiązaną do wnoszenia opłat za pobyt ojca w DPS, - art. 7, 77, 80 kpa poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy i nie dokonanie w tym zakresie koniecznych ustaleń, tj. czy od zobowiązanej w pierwszej kolejności do uiszczania opłat za pobyt w DPS osoby do skierowanej do DPS pobierana jest opłata za ww. pobyt i w jakiej wysokości, a nadto czy i która gmina poniosła zastępczo wydatki za pobyt ojca skarżącej w DPS, - art. 104 § 1 i art. 107 § 1 kpa poprzez niewskazanie w decyzji organu administracyjnego na czyją rzecz ma nastąpić zwrot należności z tytułu opłaty za pobyt ojca skarżącej w DPS. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedokonaniu przez Sąd pełnych ustaleń faktycznych w zakresie okoliczności mających istotne znaczenie, a mianowicie czy od ojca skarżącej pobierana jest opłata za pobyt w DPS, a nadto czy gmina poniosła zastępczo wydatki za pobyt ojca skarżącej w DPS. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono ponadto naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, iż Sąd nie wyszedł poza granice skargi, mimo że w sprawie niniejszej powinien to uczynić, a mianowicie Sąd nie dostrzegł, iż wydanie decyzji nakazującej zwrot nieuiszczonych należności za pobyt w DPS powinno poprzedzać ustalenie czy zobowiązany w pierwszej kolejności do uiszczenia kosztów pobytu w DPS jego mieszkaniec koszty te ponosi, a nadto czy w sytuacji, gdy mieszkaniec DPS takich kosztów nie ponosi, koszty te zastępczo ponosi gmina, W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu administracyjnego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że podstawą wydania decyzji zobowiązującej skarżącą do zwrotu kosztów uiszczonych za pobyt jej ojca w DPS może być tylko uprzednio wydana decyzja wskazująca skarżącą jako osobę zobowiązaną do pokrywania tych kosztów. Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS musi indywidualizować obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w DPS przez wymienione w tych przepisach podmioty. Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą być: osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez: określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty. Zdaniem skarżącej obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w DPS jego mieszkańca przez konkretną osobę kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ww. ustawy, ale decyzja administracyjna przewidziana w art. 59 ust. 1 ww. ustawy. Brak zawarcia umowy o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ww. ustawy nie jest podstawą do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty za pobyt w DPS i wskazania osoby zobowiązanej do jej pokrywania. Celem bowiem takiej umowy jest ustalenie wysokości opłaty wnoszonej, a zatem opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony, przez osoby zobowiązane, a wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W sytuacji, gdy mieszkaniec DPS nie jest w stanie pokryć kosztów swojego pobytu, odpowiedzialnym za ponoszenie tych kosztów jest małżonek tej osoby, następnie zstępni, wstępni, a na końcu gmina. Z tego też między innymi względu konieczne jest, by odpowiedzialność ta została zindywidualizowana w drodze decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, które określone zostały w art. 183 § 2 ustawy, dlatego Sąd obowiązany był dokonać kontroli zaskarżonego orzeczenia pod względem jego zgodności z prawem materialnym i procesowym wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej. Rozpoznając sprawę w takim zakresie Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadnione uznał zarzuty dotyczące naruszenia w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego, skutkującego naruszeniem przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Dotyczą one bowiem prawidłowości sądowej kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, który dokonał błędnej wykładni przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W rezultacie Sąd niewłaściwie zastosował te normy i dokonał wadliwej oceny prawnej zaskarżonej decyzji. Za słuszne uznać należy wywody skargi kasacyjnej służące wykazaniu konieczności poprzedzenia decyzji zobowiązującej skarżącą do zwrotu należności uiszczonej zastępczo przez Gminę decyzją o ustaleniu w stosunku do tej osoby opłaty indywidualizującej obowiązek przewidziany w art. 60 ust. 1 i art. 60 ust. 1 i 2 ustawy. Przedstawiając kwestie związane z ustaleniem prawidłowej wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej regulujących sposób ustalania opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej wyjaśnić należy, że materialnoprawne uregulowania dotyczące skierowania i pobytu w domu pomocy społecznej zawierają przepisy rozdziału 3 ustawy o pomocy społecznej (art. 54-66). Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). W art. 61 ust. 1 ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, następnie małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1, obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 powołanej ustawy, w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w tym celu kwot. Tryb postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej regulują przepisy zawarte w rozdziale 7 ustawy (art. 100-109). Zwrot należności na rzecz gminy reguluje art. 104 ustawy. Nie ma sporu co do tego, że decyzję administracyjną, o której mowa w art. 104 ust. 3 ustawy właściwy organ wydaje w sytuacji, w której gmina wniosła zastępczo opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej i zgodnie z art. 61 ust. 3 zd. drugie ustawy dochodzi zwrotu należności od osoby (osób) zobowiązanych do ich wnoszenia. W myśl art. 104 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej i z tytułu opłat określonych w ustawie, a także z tytułu świadczeń pobranych nienależnie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. W szczególnych przypadkach można zwolnić zobowiązanego z obowiązku zwrotu gminie opłat poniesionych przez nią zastępczo, w całości lub w części, zwłaszcza jeżeli stanowiłoby to dla niego nadmierne obciążenie, można też odstąpić od żądania zwrotu należności, odroczyć termin płatności albo rozłożyć należność na raty (art. 104 ust. 4). Stanowisko organu w tej sprawie powinno zostać wyrażone w decyzji, która niewątpliwie ma w tym zakresie charakter uznaniowy, a jej wydanie powinna poprzedzać ocena sytuacji zobowiązanego dokonana na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Decyzja, o której mowa w art. 104 ust. 3, jest wydawana jedynie w celu przeprowadzenia egzekucji obowiązku niezrealizowanego przez osobę zobowiązaną i stanowi tytuł egzekucyjny będący podstawą prawną do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela, przyjmuje się, że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegającego na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1), por. wyroki NSA: z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 204/10; z dnia 13 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2726/12. Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ew. zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyrokach z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 204/10 i z dnia 13 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2726/12 o takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej obecnie z dnia z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 964), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych oraz wstępnych zobowiązanych do ponoszenia opłaty. Niewątpliwie są to dane niezbędne do wydania, na podstawie art. 59 ust. 1, decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia. Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby lub osób zobowiązanych do jej uiszczania prezentowany jest również w literaturze (zob. A. Prekurat Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem – cyt. za W. Maciejko i P. Zaborniak Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, s. 299). Poza sporem jest, że w rozpoznawanej sprawie taka decyzja w stosunku do skarżącej nie została wydana. Za przedwczesne więc uznać należało wydanie decyzji, o której mowa w art. 104 ust. 3 ustawy. Również okoliczność, że M. W. odmówiła zawarcia umowy, o której stanowi art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (o ustaleniu opłaty za pobyt jej ojca w domu pomocy społecznej), wbrew przekonaniu organów, nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu przez skarżącą na rzecz gminy części poniesionej opłaty. W konsekwencji powyższych rozważań musi być uznane za niezasadne stanowisko Sądu I instancji, który ocenił, że decyzje organów obu instancji zostały wydane zgodnie z prawem. Nieprawidłowe jest także stanowisko tego Sądu, zgodnie z którym wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, określającej osoby zobowiązane do ponoszenia opłaty i ustalającej wysokość opłaty przypadającej dla poszczególnych osób nie jest warunkiem zgodnego z prawem zastosowania mechanizmu wnoszenia opłat zastępczych przez gminę. Gmina ma obowiązek uiszczenia opłat zastępczych, ale jedynie wówczas, gdy osoba, za którą gmina wnosi opłatę, ma prawnie określony obowiązek opłaty w oznaczonej wysokości i go nie realizuje. Niedopuszczalna jest również konstrukcja, zgodnie z którą gmina ponosi koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej, a dopiero później, w decyzji nakazującej zwrot zastępczo poniesionych wydatków ustalany jest obowiązek opłaty osoby, za którą uiszczono opłaty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 653/12). Aby mówić o opłacie zastępczej musi być zatem uprzednio ustalona opłata podstawowa (pierwotna). Przedstawiona powyżej argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty nie została merytorycznie prawidłowo rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach. Błędna wykładnia wskazanych przepisów ustawy o pomocy społecznej dokonana przez Sąd I instancji stała się powodem uwzględnienia skargi kasacyjnej. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty materialnoprawne, które uznano za zasadne w postępowaniu kasacyjnym, przesądziły o konieczności uwzględnienia tej skargi. Skoro zarzuty procesowe mają w sprawie w istocie wtórny charakter, bowiem uchybienia Sądu w tym względzie są wynikiem błędnej wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej, to Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie uchylono zaskarżony wyrok i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono wydane w sprawie decyzje. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny mieć na uwadze ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.