I OSK 1922/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski, po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2354/12 w sprawie ze skarg E. M. i S. Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2354/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi E. M. i S. Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2011 r.) Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej Minister Transportu) stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] października 1954 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 1954 r.) i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z [...] czerwca 1954 r. nr [...] (dalej orzeczenie z [...] czerwca 1954 r.) odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. G. [...]. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że zabudowana nieruchomość warszawska, położona przy ul. S. i G. o pow. 1559,72 m2, ozn. nr hip "Nieruchomość w mieście stołecznym Warszawie Nr [...]" stanowiąca własność I. A. z P. J., została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy [Dz. U. nr 50 poz. 279], (dalej dekret) . W wyniku podziału nieruchomości i sprzedaży części tej nieruchomości własnością I. A. z P. I voto J. II voto S. pozostała działka o pow. 739,80 m2 położona przy ul. G. oznaczona po podziale nr hip. [...] a następnie KW nr [...]. Dnia 21 grudnia 1948 r. do Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawie wpłynął wniosek dotychczasowej właścicielki o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. G. [...]. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie (dalej Prezydium RN) dnia [...].06.1954 r. wydało orzeczenie nr [...], którym nie przyznało dotychczasowej właścicielce prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. G. nr [...], ozn. nr hip. "Osada S. [...], 4" i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki (fragmenty murów) znajdujące się na tym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Odmowę przyznania żądanego prawa uzasadniono niezłożeniem przez dotychczasowego właściciela wniosku o prawo własności czasowej, a orzeczenie to skierowano do Wydziału Finansowego Terenowego Oddziału Likwidacyjnego i doręczono Administracji Domu przy ul. G. [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...].10.1954 r. "Ministerstwo" [winno być "Minister"] Gospodarki Komunalnej utrzymał w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z [...] czerwca 1954 r. wskazując jako przedmiot decyzji nieruchomość położoną przy ul. G. [...]. Organ stwierdził, że uzasadnienie nieprzyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości brakiem wniosku o własność czasową, w sytuacji gdy wniosek ten został złożony, świadczy o nieprawidłowej podstawie orzekania. Stwierdzenie przez organ administracji, że wniosku nie ma i stworzenie z tego ustalenia podstawy decyzji odmownej, świadczy o oparciu przez organ dekretowy rozstrzygnięcia na nieistniejącej okoliczności. Mając powyższe na uwadze organ nadzoru stwierdził, że organy dekretowe obu instancji rażąco naruszyły dyspozycję art. 7 ust. 2 dekretu, a także przepisy o postępowaniu administracyjnym, nakazujące dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 44 i 75 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej [z dnia 22 marca 1928 r.] o postępowaniu administracyjnym [Dz. U. nr 36, poz. 341 ze zm.], dalej rpa). W przypadku rozstrzygnięcia Ministra Gospodarki Komunalnej rażąco naruszony został także art. 92 rpa, stanowiący że potrzebne uzupełnienie postępowania wyjaśniającego może władza odwoławcza zarządzić z urzędu lub na wniosek stron – wobec nieprzeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego i utrzymania w mocy wadliwego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Obecnie przedmiotowa nieruchomość położona przy ul. G. [...], ozn. nr hip. [...], KW nr [...], znajduje się w obrębie [...] i w jej skład wchodzą działki ewidencyjne nr [...],[...],[...], stanowiące własność Miasta Stołecznego Warszawy przy czym działka nr [...] znajduje się w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych, a działka ewidencyjna nr 94/1 stanowiąca własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym S. Sp. z o.o. w likwidacji (dalej spółka bądź S. Sp. z o.o.). W zakresie działki nr [...] z obrębu [...], prawo użytkowania wieczystego gruntu na rzecz Biura Projektowo Technologicznego P. ustanowione zostało z mocy prawa z dniem [...].12 1990 r. ostateczną decyzją z [...] marca 2003 r. nr [...]Wojewody Mazowieckiego. Następnie Spółka S. Sp. z o.o. w drodze czynności cywilnoprawnych nabyła prawo użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr [...]. W przedmiotowej sprawie prawo użytkowania wieczystego gruntu ustanowione zostało na rzecz poprzednika prawnego S. Sp. z o. o. na podstawie decyzji administracyjnej stwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego. To ta decyzja kreowała prawa Biura Projektowo Technologicznego P. do gruntu przedmiotowej nieruchomości, a nie wcześniejsza decyzja odmawiająca przyznania dotychczasowej właścicielce prawa własności czasowej. Stosownie do utrwalonego orzecznictwa sądowego należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od dotyczących tego samego przedmiotu skutków prawnych wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi (uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.3.2000 r., OPS 14/99, ONSA 2000/3/93; uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16.12.1996 r., OPS 7/96, ONSA 1997/2/49, dalej uchwała OPS 7/96). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu na rzecz byłego właściciela gruntów warszawskich umożliwiła Państwu, jako właścicielowi tych gruntów i znajdujących się na nich wówczas budynków, zadysponowanie nimi przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste innej osobie niż były właściciel tych gruntów. Jednakże w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie, to ta decyzja, a nie decyzja odmowna była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy (uchwała OPS 7/96; wyrok NSA z 12.2.2008 r., I OSK 1069/07, Lex Polonica nr 1997170). Zdaniem organu nadzoru za nieodwracalny skutek prawny nie może być uznane nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu z mocy samego prawa potwierdzone decyzją administracyjną. Późniejszy obrót przedmiotowego w sprawie użytkowania wieczystego jest konsekwencją decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2003 r. a nie decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] października 1954 r. Skargi na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] września 2012 r. wnieśli E. M. i S. Sp. z o.o. w likwidacji. E. M. zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, a mianowicie: a. art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece przez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nr [...] z [...] grudnia 2011 r. stwierdzającej nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z [...] października 1954 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie nr [...] z [...] czerwca 1954 r., w przypadku gdy skarżąca E. M. nabyła na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego nieruchomość stanowiącą lokal mieszkalny położony przy ul. G. [...] w Warszawie wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego działki ew. [...] z obrębu [...] i częściach wspólnych budynku, dla której to nieruchomości prowadzona była księga wieczysta Kw nr [...] (obecnie: [...]) z której wynikało, że właścicielami lokalu są W. Ł. i E. Ł. oraz przysługuje im jako właścicielom lokalu w 0,069 częściach prawo użytkowania wieczystego gruntu, na którym znajduje się budynek na podstawie umowy sprzedaży lokalu i ustanowienia wieczystego użytkowania sporządzonej w Państwowym Biurze Notarialnym w Warszawie dnia [...] stycznia 1977 r. za Rep A VII [...]; b. art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa przez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nr [...] z [...] grudnia 2011 r. stwierdzającej nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z [...] października 1954 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie nr [...] z [...] czerwca 1954 r. odmawiającego przyznania dotychczasowej właścicielce prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. G. [...], w przypadku gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne; c. art. 138 kpa przez nieuchylenie decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] grudnia 2011 r. w przypadku gdy decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z [...] października 1954 r. i utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie nr [...]z [...] czerwca 1954 r. wywołały nieodwracalne skutki prawne; 2. rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a. art. 77 kpa przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i zaniechanie oceny skutków prawnych wszystkich umów i orzeczeń dotyczących nieruchomości położonych przy ul. G. [...] w Warszawie, a stanowiących działki ew. [...],[...],[...]oraz [...]z obrębu [...]; b. art. 7 i 8 kpa przez błędne ustalenie, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z [...] października 1954 r. i utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie nr [...] z [...] czerwca 1954 r. odmawiające przyznania dotychczasowej właścicielce prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. G. [...], nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych w przypadku gdy skarżąca E. M. nabyła dnia 11 czerwca 2002 r. na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej za Rep A [...] lokal mieszkalny nr 18 przy ul. G. [...] w Warszawie wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego działki ew. [...] z obrębu [...] i częściach wspólnych budynku, a z księgi prowadzonej dla nieruchomości lokalowej wynika, że sprzedaż lokalu i ustanowienie odrębnej własności ww. lokalu nastąpiło na podstawie umowy sprzedaży lokalu i ustanowienia wieczystego użytkowania sporządzonej w Państwowym Biurze Notarialnym w Warszawie dnia [...] stycznia 1977 r. za Rep A VII [...]; c. art. 80 kpa przez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, przejawiającej się w rozstrzygnięciu sprawy w oparciu o kryteria nieznane ustawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] grudnia 2011 r., i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. S. Sp. z o.o. w likwidacji zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy): a. art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy; b. art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] października 1954 r. nr [...] i orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z [...] czerwca 1954 r. nr [...] zostały wydane z naruszeniem prawa mającym charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa; c. art. 156 § 2 kpa polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że nie zachodzi określona w tym przepisie negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] października 1954 r. nr [...]i orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z [...] czerwca 1954 r. nr [...], polegająca na wywołaniu przez powyższą decyzję i orzeczenie administracyjne nieodwracalnych skutków prawnych. Wskazując na powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] grudnia 2011 r. i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych W odpowiedzi na skargi Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie obu skarg i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargi. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie orzeczeniem z [...] czerwca 1954 r., które to orzeczenie jest przedmiotem oceny w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie jego nieważności, zakończonym zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, nie przyznało dotychczasowej właścicielce prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. G. nr [...]. Odmowę przyznania żądanego prawa uzasadniono niezłożeniem przez dotychczasowego właściciela wniosku o prawo własności czasowej. Natomiast w aktach własnościowych znajduje się wniosek złożony przez dotychczasową właścicielkę I.A. S. o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do nieruchomości objętej orzeczeniem. Z prezentaty na tym wniosku wynika, że wpłynął on do Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawie Wydziału Polityki Budowlanej dnia [...] grudnia 1948 r. i został zarejestrowany za nr [...] i że od wniosku pobrano opłatę manipulacyjną w wysokości 3000 zł. Do wniosku załączono zaświadczenie Sądu Grodzkiego w Warszawie Oddziału Ksiąg Wieczystych z 2 grudnia 1947 r. i pokwitowanie wpłaty z asygnaty przychodowej nr [...] na kwotę 3000 zł z 21 grudnia 1948 r. z tytułu opłaty manipulacyjnej od wniosku o własność czasową do przedmiotowego gruntu, które to dokumenty znajdują się w aktach sprawy [k. 4 dawniej 13 akt własnościowych]. Nie wynika z treści orzeczenia z [...] czerwca 1954 r., by organ dekretowy analizował ten wniosek pod kątem przesłanek określonych w art. 7 dekretu i nie czyniąc tego zupełnie dowolnie, przyjął w orzeczeniu, że wniosek dekretowy przez dotychczasowego właściciela nie został złożony w sytuacji, gdy wniosek taki znajduje się w aktach. Postępowanie o przyznanie prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) w trybie art. 7 dekretu wszczynane było tylko na wniosek a nie z urzędu. Gdy wniosek nie został złożony to nie istniało postępowanie o przyznanie dotychczasowemu właścicielowi prawa do gruntu i brak było podstaw do wydania orzeczenia w tym przedmiocie. Słusznie organ nadzoru uznał, że takie rozstrzygnięcie jak w kontrolowanym orzeczeniu rażąco narusza art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności takiego orzeczenia, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ odwoławczy decyzją z [...] października 1954 r. utrzymał w mocy orzeczenie rażąco naruszające prawo, a więc również rażąco naruszył prawo, co uzasadnia stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych obu instancji. Takie też rozstrzygnięcie wydał organ nadzoru. Zarzuty skarg naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i art. 138 kpa są więc nieuzasadnione. Prawidłowo organ nadzoru stwierdził, że w sprawie nie wystąpiła negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, określona w art. 156 § 2 kpa, jaką są nieodwracalne skutki prawne. Na tę przesłankę powołują się skarżący. W ich ocenie nieodwracalność skutków prawnych orzeczenia dekretowego z [...] czerwca 1954 r. przejawia się w tym, że nabyli oni prawo użytkowania wieczystego do części gruntu wchodzącego w skład nieruchomości objętej tym orzeczeniem, na mocy umów sporządzonych w formie aktów notarialnych od podmiotów, których prawo to było ujawnione w księdze wieczystej. Z materiału dokumentacyjnego wynika, że skarżąca E. M. nabyła lokal stanowiący odrębną własność w budynku wielomieszkaniowym, położonym na przedmiotowej nieruchomości wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego rep. A Nr [...] w dniu [...] czerwca 2002 r. od W. i E.Ł.. Natomiast W. i E. małż. Ł. kupili ten lokal (nr 18) od Skarbu Państwa aktem notarialnym z [...] stycznia 1977 r. rep. A [...], którym również ustanowiono na ich rzecz prawo użytkowania wieczystego w określonej w akcie notarialnym części przedmiotowej nieruchomości. Zawarcie umowy poprzedziła decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa M. z [...] stycznia 1977 r. nr [...] o oddaniu Wiesławowi i E. Ł. w użytkowanie wieczyste części gruntu przedmiotowej nieruchomości. S. Sp. z o.o. nabyła prawo użytkowania wieczystego działki nr [...], która składa się na przedmiotową nieruchomość dekretową w drodze czynności cywilnoprawnych. Poprzednikiem prawnym skarżącej spółki było Biuro Projektowo-Technologiczne P., które prawo użytkowania wieczystego gruntu nabyło z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r., co stwierdzono ostateczną decyzją z [...] marca 2003 r. nr [...] Wojewody Mazowieckiego. Z powyższych ustaleń wynika, że nabycie przez skarżących prawa użytkowania wieczystego do określonych części przedmiotowej nieruchomości na podstawie czynności cywilnoprawnych poprzedzone było decyzjami administracyjnymi późniejszymi od kontrolowanego orzeczenia dekretowego. Skutkiem prawnym orzeczenia dekretowego jest decyzja z [...] stycznia 1977 r. o oddaniu przez Skarb Państwa w użytkowanie wieczyste części gruntu na rzecz małżonków Ł. i decyzja z [...] marca 2003 r. o uwłaszczeniu częścią przedmiotowej nieruchomości dekretowej, stanowiącą działkę nr [...], Biura Projektowo Technologicznego P.. Skutkiem prawnym tych decyzji są czynności cywilnoprawne, na mocy których prawo użytkowania wieczystego nabyli skarżący. Czynności prawne, skutkiem których skarżącym przysługuje prawo użytkowania wieczystego, nie są bezpośrednim następstwem orzeczenia dekretowego. Powołane decyzje administracyjne dotyczące użytkowania wieczystego są skutkiem prawnym orzeczenia dekretowego z [...] czerwca 1954 r. Nie mają one jednak charakteru nieodwracalnego, gdyż organ administracji publicznej jest władny, w ramach przysługujących mu czynności własnymi działaniami cofnąć je, znieść czy odwrócić w drodze postępowania administracyjnego. Prawidłowa ocena przez organ nadzoru przesłanki negatywnej jaką jest nieodwracalność skutków prawnych wskazuje, że organ ten nie naruszył art. 156 § 2 kpa. Zarzuty skarg odnoszące się do tej kwestii są bezspodstawne. Niezasadnie skarżąca E. M. zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie art. 5 kwh, który to przepis formułuje zasadę rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej jej dawnej właścicielce nie pozbawia prawa jakie przysługuje skarżącej do tej nieruchomości, chronionego zasadą określoną w "ust." [winno być "art."] 5 kwh. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygniecie wywiodła E. M. reprezentowana przez adwokata O. Ś., zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy – art. 134 § 1 ppsa polegające na tym, że Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze, rozstrzygał wyłącznie w granicach skargi, tym samym dopuścił się tego, że błędy w postępowaniu organu administracyjnego miały istotny wpływ na nieprawidłowy wynik sprawy i wydane rozstrzygnięcie; II. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy – art. 1 § 2 w zw. z art. 3 § 1 ppsa (korespondujące z zarzutem I) - polegające na przyjęciu, że organ administracji (Minister Transportu) działał zgodnie z prawem, mimo przyjęcia przez niego, że decyzja z [...] października 1954 r. i orzeczenie z [...] czerwca 1954 r. wydano z naruszeniem art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, podczas gdy Minister Transportu nie przeprowadził żadnych ustaleń związanych ze: a) złożeniem wniosku po ustawowym terminie, b) prawdopodobnym nie podpisaniem wniosku dekretowego przez I. S., co zasadnie było przyczyną kwalifikacji tego zdarzenia przez Ministra Gospodarki Komunalnej i Prezydium RN jako "niezłożenie wniosku" (w terminie – przypis O. Ś.), a potwierdzenie tej okoliczności w sposób pozytywny uniemożliwiałoby przyjęcie, że decyzje wydane zostały w sposób rażąco naruszający prawo; III. prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe zastosowanie lub błędną wykładnię – art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 5 kwh przez błędne uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy ustanowione prawa użytkowania nieruchomości i następnie nabycie prawa użytkowania wieczystego przez skarżącą kasacyjnie nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, uniemożliwiającego wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji i w konsekwencji nie uchylenie zaskarżonych decyzji – naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1.uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; 2.zasadzenie od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, zm. 1101 i 1529, z 2014, poz. 543, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa. W pierwszej kolejności należało ocenić zarzuty procesowe. Oba zarzuty procesowe pozostają ze sobą w ścisłym powiązaniu (co autor skargi kasacyjnej ujął słowami, przedstawiając zarzut II: "korespondujące z zarzutem I naruszenie przepisów postępowania..."; s. 2 skargi kasacyjnej), co czyniło celowym wspólne ich rozpoznanie. Zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i art. 1 § 2 w zw. z art. 3 § 1 ppsa, okazały się niezasadne. W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczony, bowiem organ w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 651-652, nb 13 i akceptowane przez Komentatora orzecznictwo NSA i SN). Nie doszło do naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 134 § 1 i art. 1 § 2 w zw. z art. 3 § 1 ppsa, skoro ani w orzeczeniu z [...] czerwca 1954 r., ani w decyzji z [...] października 1954 r., podjętych w postępowaniu zwykłym, organy obu instancji nie ustalały w jakiej dacie ówczesny właściciel wystąpił z wnioskiem dekretowym; nie oceniły, czy wniosek ów był spóźniony ani czy mógł prowadzić do jego uwzględnienia. Kontrola postępowania nieważnościowego nie może prowadzić do zastąpienia organu orzekającego w trybie zwykłym, tym bardziej że organy obu instancji błędnie przyjęły, że ówczesna właścicielka w ogóle z wnioskiem nie wystąpiła. Trafnie Sąd I instancji aprobował rozstrzygnięcia organu nadzoru, który prawidłowo ustalił, że 21 grudnia 1948 r. (autor skargi kasacyjnej błędnie wskazuje , że "wniosek został złożony przez I. A. S. w dniu 2 grudnia 1948 r." bądź że "w aktach administracyjnych znajduje się wniosek z dnia 2 grudnia 1948 r. złożony przez I. A. S., który był wbrew przepisom rozporządzenia Prezydenta...nie podpisany" (s. 4 akapit 3; s. 5 akapit 1 skargi kasacyjnej), ówczesna właścicielka I. A. S. złożyła wniosek bez daty o przyznanie jej za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. G. nr [...]. Autor skargi kasacyjnej przeinacza ów dokument - wniosek ów jest podpisany rękopiśmiennie "I. S." (k. 4, uprzednio k. 13 akt własnościowych). Bez jakiejkolwiek podstawy faktycznej autor skargi kasacyjnej podnosi, że wniosek ten prawdopodobnie nie był podpisany przez I. S.. Na k. 5 akt administracyjnych znajduje się jedynie kserokopia ww wniosku, na którym nie utrwaliły się naniesione na oryginale wniosku: rękopiśmienny podpis "I. S.", nakreślony niebieskim atramentem, ani naniesiona w lewej górnej części wniosku po słowach "Do Zarządu Miejskiego...w Warszawie" a przed słowami "Zgodnie z art. 7 Dekretu..." adnotacja czerwonym ołówkiem kopiowym "16.VI.49", ani podkreślenie słów "ul. G.Nr.mil. [...]," takim samym czerwonym ołówkiem kopiowym, choć z treści pieczęci Zarządu Miejskiego i wypełnienia "21.XII.1949 r...." wynika, że owa kserokopia odpowiada oryginałowi wniosku (k. 4, uprzednio k. 13 akt własnościowych; k. 5 akt administracyjnych). Mimo że w części historycznej uzasadnienia Sąd I instancji wysunął na czoło, że stwierdzenie przez organ administracji, że wniosku nie ma i stworzeniu z tego ustalenia podstawy decyzji odmownej, i oparciu rozstrzygnięcia przez organ dekretowy na nieistniejącej okoliczności (s. 2 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2354/12), to nie sposób pominąć, że organ nadzoru wskazał na daleko szersze przesłanki nieważności decyzji dekretowych. W szczególności organ nadzoru prawidłowo ustalił, że ani organ I, ani II instancji, nie przeprowadziły w sposób wnikliwy postępowania dowodowego, nie wyjaśniły wyczerpująco stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej sprawy, w szczególności nie oznaczyły prawidłowo nieruchomości hipotecznej będącej przedmiotem postępowania dekretowego – co do której odmówiono prawa własności czasowej. Nie zbadały, czy wniosek o własność czasową został złożony, podczas gdy organ nadzoru ustalił, że zostały złożone wnioski do obu nieruchomości ozn. nr hip. [...], tj. dotyczących nieruchomości [...] i [...]. Trafnie Sąd I instancji aprobował szczegółowe ustalenia w tej materii, dokonane przez organ nadzoru (s. 1-5 decyzji z [...] grudnia 2011 r. i s. 2-4 decyzji z [...] września 2012 r.) i ocenę, że kwestionowane orzeczenia wydano z rażącym naruszeniem art. 44, 75 § 1 i 2 oraz art. 92 rpa. Ustaleń tych i oceny prawnej, słusznie aprobowanych zaskarżonym wyrokiem, skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, podstawą odmowy przyznania dotychczasowej właścicielce nie było "złożenie wniosku po ustawowym terminie", a uznanie przez Prezydium RN w orzeczeniu z [...] czerwca 1954 r., że wniosek o prawo własności czasowej nie został złożony. Wskazuje na to wykładnia oświadczenia woli, zawarta w kopii orzeczenia z [...] czerwca 1954 r. (w jednym z dwu brzmień – z niewłaściwym numerem hipotecznym, który to błąd organ I instancji z naruszeniem prawa usiłował naprawić, doręczając dnia 24 września 1954 r. za pokwitowaniem I. S. orzeczenie z tej samej daty, z poprawionym, właściwym numerem hipotecznym). Powszechnie wiadomym jest, że w pierwszej połowie lat pięćdziesiątych XX w. w Polsce, nie było nowoczesnych urządzeń biurowych i reprodukcyjnych. W istocie organ posługiwał się mechanicznymi maszynami do pisania, sporządzając decyzję na uprzednio przygotowanych tekstach druków powielaczowych, odpowiadających wzorowi danej decyzji. Tak było i w kontrolowanej sprawie – treść decyzji odpowiadająca wzorowi sporządzona została uprzednio na powielaczu, a jedynie elementów indywidualizacji treści dokonano w wykropkowanych wolnych przestrzeniach (data "3.VI"; dwakroć adres "G. Nr [...]"; dwakroć błędne oznaczenie hipoteczne "Osada S. [...]" bądź "Osada S. [...]"; dzień objęcia w posiadanie "23.XI.1947 r."; termin w którym dotychczasowy właściciel winien był złożyć wniosek do dnia "23.VI.1948 r."). Poza obszarem wykropkowanym dopisano maszyną w części obejmującej pouczenie, jako ostatnie przed uzasadnieniem zdanie: "Przejęcie przedm.[iotowych] budynków na rzecz Skarbu Państwa nastąpi dnia 10 czerwca 1954 r. o godz. 10-tej min. 30-". W uzasadnieniu Prezydium RN wskazało w szczególności: "Wobec niezłożenia wniosku o prawo własności czasowej właśc.[icielowi] przyznane być nie może...". Prezydium RN nie odmówiło przyznania własności czasowej z uwagi na uchybienie terminowi materialnoprawnemu (mimo że w akapicie poprzedzającym, we wzorze decyzji było sformułowanie "W związku z powyższym dotychczasowy właściciel pomienionego terenu winien był w terminie do dnia...23.VI.1948 r....zgodnie z art. 7 cyt. Dekretu z dnia 26.X.1945 r. złożyć wniosek o przyznanie prawa własności czasowej"), a jedynie z uwagi na niezłożenie wniosku, mimo że taki podpisany wniosek I. S. złożyła (k. 7, dawniej k. 4 akt własnościowych). Trafnie organ nadzoru wskazał, że Prezydium RN naruszyło art. 44 rpa, który stanowił, że ma władza z urzędu ustanawiać zakres postępowania wyjaśniającego i środków dowodowych, potrzebnych dla należytego ustalenia stanu sprawy, kierując się przy tym względami celowości, szybkości, prostoty i zaoszczędzenia kosztów (art. 44 rpa). Organy obu instancji naruszyły art. 75 ust. 1 i 2 rpa, wskazujące, że każda decyzja powinna zawierać powołanie się na podstawę prawną..., a jeśli decyzja jest w całości lub części odmowna, powinna zawierać prawne i faktyczne uzasadnienie. Decyzja z [...] października 1954 r. w ogóle nie zawiera żadnych ustaleń faktycznych ani prawnych; organ odwoławczy wbrew obowiązkowi z art. 92 rpa nie uzupełnił z urzędu postępowania wyjaśniającego; nie powołuje się na uzasadnienie decyzji I instancji, mimo że ówcześnie obowiązujący art. 93 w zw. z art. 94 i art. 75 ust. 1, i 2 rpa taki obowiązek na władzę odwoławczą nakładał (B. Graczyk, Postępowanie administracyjne. Zarys systemu z dodaniem tekstów podstawowych przepisów prawnych, W. Pr. 1953, s. 101-104, 163-164; wyrok NTA z: 15.1.1923 r., L.rej. 247/22. ZWNTA 1922/23, nr 32; 11.3.1932 r., L.rej. 5379/31, ZWNTA 1932, nr 516A, akceptowane przez Zespół pod red. A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego orzecznictwo, piśmiennictwo, Zakamycze 2002 s. 694-695, uw. 53, 57). Ustalenia organu nadzoru doprowadziły do trafnej oceny, że żaden z organów dekretowych nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, kwestionowane orzeczenia zostały wydane w oderwaniu od stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości (s. 4-5 uzasadnienia decyzji z [...] grudnia 2011 r.; s. 5-6 uzasadnienia decyzji z [...] września 2012 r.). Trafnie organ nadzoru uznał, że początkowo wydane orzeczenie z [...] czerwca 1954 r. nie było kierowane do I.S., a weszło do obrotu skutkiem skierowania go do Wydziału Finansowego Terenowego Oddziału Likwidacyjnego (k. 7 akt własnościowych) i doręczone Administracji Domu przy ul. G.j [...], a orzeczenie doręczone I. S. dnia 24 września 1954 r. (k. 16, 19 akt własnościowych; kserokopia odpisu zmienionego orzeczenia z [...] czerwca 1954 r. k. 6 akt administracyjnych) w istocie nie było tym samym orzeczeniem, które znajduje się w aktach własnościowych nieruchomości i które weszło do obrotu prawnego. Pierwotne orzeczenie dekretowe było już w fazie badania przez Ministra Gospodarki Komunalnej, którego Prezydium RN nie poinformowało o dostrzeżeniu istotnego błędu w swej decyzji. Organ odwoławczy miał inną wiedzę o treści decyzji, niż ówczesna odwołująca się (k. 7, 8 [odpowiednio dawne k. 4, 2], 14, 15v, 19 akt własnościowych) i nie zbadało merytorycznie sprawy, mimo że w odwołaniu z 22 czerwca 1954 r. I. S. wniosła o "uchylenie decyzji Prezydium Rady Narodowej w Warszawie", podnosząc że "uzasadnienie orzeczenia administracyjnego jest absolutnie niezgodne ze stanem faktycznym i nie może być prawną podstawą przejęcia nieruchomości" (kserokopia odwołania k. 7 akt administracyjnych). Badając sprawę rozstrzyganą w trybie nieważnościowym, Sąd I instancji nie miał obowiązku odnosić się do zagadnienia złożenia wniosku dekretowego w terminie, skoro organy obu instancji w postępowaniu zwyczajnym tej okoliczności nie badały i o niej nie rozstrzygały (art. 134 § 1 ppsa). Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 5 kwh. Za prawidłowością wykładni powołanych przepisów, aprobowanej zaskarżonym wyrokiem, przemawiały w szczególności uchwały 7 Sędziów NSA z: 20.3.2000 r., OPS 14/99, ONSA 2000/3/93; 16.12.1996 r., OPS 7/96, ONSA 1997/2/49. Żaden z argumentów podniesionych w uzasadnieniu zarzutu III nie przemawia za odmiennym rezultatem wykładni. Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.