II GSK 461/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. w likwidacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 28 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 880/12 w sprawie ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. w likwidacji na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. w likwidacji na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. w wyrokiem z 28 grudnia 2012 r. oddalił skargę Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. w likwidacji (dalej: SP ZOZ; skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: SP ZOZ, wnioskiem z [...] stycznia 2012 r., zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, finansowanych m.in. przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami tych składek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] czerwca 2012 r. umorzył postępowanie w zakresie wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych (zatrudnionych pracowników) za okresy kwiecień 2000 r., sierpień 2000 r. – sierpień 2002 r., grudzień 2002 r., luty 2003 r. – grudzień 2004 r., marzec – kwiecień 2005 r., czerwiec 2005 r. – październik 2007 r., grudzień 2007 r., wrzesień – listopad 2008 r. w łącznej kwocie 13.702.819,69 zł w tym: - składki na ubezpieczenie społeczne za okres czerwiec 2000 r., sierpień – grudzień 2000 r., luty 2001 r. – kwiecień 2003 r., czerwiec 2003 r. – grudzień 2004 r., marzec – kwiecień 2005 r., czerwiec 2005 r. – październik 2007 r., grudzień 2007 r., wrzesień – październik 2008 r. w kwocie 10.020.167,84 zł, - składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres kwiecień – czerwiec 2000 r., sierpień – wrzesień 2000 r., grudzień 2000 r. – sierpień 2002 r., grudzień 2002 r., luty – kwiecień 2003 r., czerwiec 2003 r. – grudzień 2004 r., kwiecień 2005 r., lipiec 2005 r., wrzesień 2005 r. – październik 2007 r., październik – listopad 2008 r. w kwocie 3.682.651,85 zł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm. – dalej: u.s.u.s.) do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s., który reguluje przesłanki umarzania należności z tytułu składek. W związku z tym składki finansowane przez ubezpieczonych nie będącymi płatnikami tych składek nie mogły zostać umorzone. Po złożeniu przez SP ZOZ wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2012 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję z [...] sierpnia 2012 r., w której zarzucił naruszenie art. 30 u.s.u.s., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten wyklucza w ogóle umorzenie składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, a także naruszenie art. 64 w związku z art. 60 i 55 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm. – dalej: ustawa o finansach publicznych) poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji formalnej o umorzeniu postępowania, zamiast decyzji merytorycznej w przedmiocie umorzenia należności składkowych. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o odrzucenie skargi z uwagi na wniesienie jej po upływie ustawowego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 grudnia 2012 r. oddalił skargę, uznając ją za niezasadną. Sąd wyjaśnił, że przepis art. 30 u.s.u.s. wyklucza możliwość podejmowania przez ZUS rozstrzygnięć w zakresie umarzania bądź odmowy umorzenia składek w części finansowanej przez osoby ubezpieczone, niebędące płatnikami tych składek. Dotyczy to każdego rodzaju rozstrzygnięcia merytorycznego, zarówno pozytywnego dla wnioskodawcy, tj. umorzenia należności, jak i negatywnego, polegającego na odmowie ich umorzenia. W stosunku do tego rodzaju składek niedopuszczalne jest w ogóle badanie istnienia przesłanek umorzenia należności, przewidzianych w art. 28 u.s.u.s. Natomiast na płatniku ciąży bezwzględny obowiązek odprowadzenia tej części składek, które opłacają sami ubezpieczeni. Te należności nie mogą być objęte żadną z ulg w postaci umarzania lub rozłożenia na raty na podstawie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Sąd pierwszej instancji, uznał za niezasadne stanowisko skarżącego, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien rozpatrzyć wniosek na podstawie art. 55, 60 oraz 64 ustawy o finansach publicznych. WSA wyjaśnił, że zawarta w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych regulacja dotycząca przesłanek i zasad umarzania należności z tytułu składek jest kompletna, tj. w całości wyczerpująca omawiane zagadnienie i zarazem odrębna od instytucji udzielania ulg w spłacie zobowiązań z tytułu niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, uregulowanej w ustawie o finansach publicznych. Wynikające z art. 30 u.s.u.s. wyłączenie oznacza, że możliwość umarzania tego rodzaju należności została bezwzględnie wykluczona. Ponadto WSA uznał że płatnikowi składek (skarżącemu – pracodawcy dla osób zatrudnionych w SPZOZ w K.) nie przysługuje w ogóle prawo do domagania się umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami. Rzeczywisty ciężar finansowy składek, w części finansowanej przez ubezpieczonych, ponosi bowiem nie płatnik (pracodawca), ale ubezpieczony (pracownik), ponieważ to właśnie z jego wynagrodzenia ta część składek na ubezpieczenie społeczne jest potrącana. Płatnik jest natomiast pośrednikiem, podmiotem który pobiera z przysługującego ubezpieczonemu wynagrodzenia należną część składki, po czym odprowadza ją do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i nie ma prawa zatrzymać składki ani nią rozporządzać. Nieodprowadzenie przez płatnika składek finansowanych przez ubezpieczonych stanowi w istocie naruszenie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Sąd pierwszej instancji uznał za chybiony wniosek organu o odrzucenie skargi z uwagi na wniesienie jej po upływie ustawowego terminu. Wprawdzie skarga rzeczywiście została złożona w trzydziestym drugim dniu licząc od dnia doręczenia stronie zaskarżonej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jednakże był to poniedziałek 1 października 2012 r. Natomiast zgodnie z art. 83 § 2 p.p.s.a., jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy – a to w niniejszej sprawie miało miejsce – za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. Ostatni dzień terminu do wniesienia w niniejszej sprawie skargi przypadł zatem nie na sobotę 29 września, lecz na poniedziałek 1 października 2012 r. i w tym właśnie dniu skarga została wniesiona. SP ZOZ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 30 u.s.u.s. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż przepis ten wyklucza w ogóle umorzenie składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek w sytuacji, gdy przepis ten jedynie wyłącza stosowanie przepisów art. 28 oraz 29 u.s.u.s. nie wykluczając umorzenia składek finansowanych przez ubezpieczonych na podstawie innych przepisów, - art. 64 ust. 1 w związku z art. 60 i 55 ustawy o finansach publicznych poprzez jego niezastosowanie. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W skardze kasacyjnej zostały podniesione wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego, które stanowią powtórzenie zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do WSA. Skarżąca nie postawiła natomiast zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., a w konsekwencji nie podważyła stanowiska Sądu o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, którą utrzymano w mocy decyzję wydaną na podstawie powołanego przepisu. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), wyłączało kontrolę zaskarżonego wyroku w tym zakresie. W związku z tym należało przyjąć, że skarżąca nie zakwestionowała skutecznie stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku o zaistnieniu w sprawie podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Przystępując do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji wyczerpująco odniósł się zarówno do zagadnienia wykładni art., 30 u.s.u.s. jak i możliwości rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca niesłusznie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 30 u.s.u.s. Powołany przepis stanowi, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29 u.s.u.s. Ostatnio wymienione przepisy regulują kwestię umorzenia, odroczenia terminu płatności oraz rozłożenia na raty należności z tytułu składek. Zdaniem skarżącej z art. 30 u.s.u.s. nie wynika zakaz umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami w ogóle, lecz tylko na podstawie art. 28 u.s.u.s. W związku z tym wniosek SP ZOZ powinien być rozpatrzony na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych, które stanowią podstawę prawną do umarzania należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że między stronami nie ma sporu co do tego, że wniosek strony skarżącej nie mógł być rozpatrzony na podstawie art. 28 u.s.u.s. z uwagi na jednoznaczną treść art. 30 u.s.u.s. W skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni powołanego ostatnio przepisu sprowadza się do twierdzenia, że obowiązkiem Sądu było wypełnienie powstałej luki prawnej poprzez wskazanie innej, niż art. 28 u.s.u.s., podstawy umorzenia składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami. W związku z tak sformułowanym zagadnieniem wypada zauważyć, że Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że zawarta w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych regulacja dotycząca przesłanek i zasad umarzania należności z tytułu składek jest kompletna i odrębna od instytucji udzielania ulg w spłacie zobowiązań z tytułu niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, uregulowanej w ustawie o finansach publicznych. Stwierdzić zatem trzeba, że nie ma podstaw do stosowania ustawy o finansach publicznych do umarzania składek, które zgodnie z ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych nie mogą być umarzane. Należy podzielić stanowisko WSA, że wprowadzenie przez ustawodawcę wyłączenia, o którym mowa w art. 30 u.s.u.s. oznacza, że możliwość umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami została bezwzględnie wyłączona. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że płatnikowi składek w ogóle nie przysługuje prawo domagania się ich umorzenia, gdyż to nie on a ubezpieczony poniósł rzeczywisty ciężar finansowy tych składek. Płatnik jest jedynie pośrednikiem, który odprowadza składki do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a zatrzymanie tych składek lub rozporządzenie nimi stanowi w istocie naruszenie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Rola jaką pełni pracodawca będący płatnikiem składek finansowanych przez ubezpieczonych wyklucza powoływanie się przez niego na własną trudną sytuację majątkową jako przesłankę uzasadniającą rezygnację przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z egzekwowania składek, których realny ciężar finansowy ponieśli ubezpieczeni. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).