II GSK 2078/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędziowie NSA Wojciech Kręcisz Krystyna Anna Stec Protokolant Agata Próchniewska po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt I SAB/Rz 3/12 w sprawie ze skargi M. Ł. na bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania przez Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. w zakresie nierozpoznania odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] dotyczącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, - na bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania przez Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. w zakresie nierozpoznania odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] dotyczącej pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. w przedmiocie bezczynności i przewlekłego postępowania organu w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji dotyczących przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r. (sygn. akt I SAB/Rz 3/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu spraw ze skarg M. Ł. - na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. w zakresie nierozpoznania odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. dotyczącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, - na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. w zakresie nierozpoznania odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. dotyczącej pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w punkcie 1) uwzględnił skargi na bezczynność i zobowiązał Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. do wydania, w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia mu prawomocnego wyroku, decyzji w przedmiocie odwołania M. Ł. od decyzji: - Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. dotyczącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, - Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. dotyczącej pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania , w punkcie 2) stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, w punkcie 3) oddalił skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. I Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przedmiotem skarg M. Ł. jest bezczynność oraz przewlekłość postępowania, prowadzonego przez Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR) w R. w sprawie z jej odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w K. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] i nr [...]. Z akt sprawy wynika, że Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w K., decyzjami z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] i nr [...] przyznał M. Ł.: - jednolitą płatność obszarową w wysokości 2681,92 zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 1112,19 zł, - płatność ONW w wysokości 638,88 zł. W piśmie z dnia 6 maja 2010 r., złożonym w terminie otwartym do wniesienia odwołania od decyzji, M. Ł. podała, że nie zgadza się z dokonanymi pomiarami jej działek, które stanowiły podstawę przyznania opisanych wyżej płatności. Wniosła o uwzględnienie jej pomiarów działek, bądź o dokonanie ponownego ich zmierzenia, gdyż te dokonane w toku dotychczas prowadzonego postępowania nie odpowiadają rzeczywistości. W piśmie przesłanym przez ARMiR – P. Oddział Regionalny, wezwano M. Ł. do sprecyzowania, czy pismo stanowi odwołanie od wyżej opisanych decyzji organu I instancji, czy też należy je traktować jako wniosek o przeprowadzenie ponownej kontroli na miejscu w jej gospodarstwie. Poinformowano przy tym, że w zależności od sposobu zakwalifikowania pisma z dnia 6 maja 2010 r., zostaną podjęte odpowiednie czynności wyjaśniające. W odpowiedzi na wezwanie M. Ł. wyjaśniła, że wnosi o ponowne zmierzenie jej działek. Wskazała przy tym, że wykonane przez nią, przy pomocy taśmy pomiary jej działek są dość dokładne. W odniesieniu do płatności przyznanych na 2010 r. wniosła o uwzględnienie danych, uzyskanych w wyniku ponownego pomiaru. W piśmie z dnia 1 lipca 2010 r., Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARMiR w R. poinformował skarżącą, że na obecnym etapie postępowania przeprowadzenie kontroli na miejscu i wykonanie pomiaru działek nie jest możliwe. Gdy producent rolny nie zgadza się z pomiarami wykonanymi w czasie kontroli, może zgodnie z art. 31 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) zgłosić do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji umotywowane zastrzeżenia na piśmie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu. W przedmiotowej sprawie taki protokół został doręczony w dniu 16.03.2010 r., zatem 14 - dniowy termin na zgłoszenie uwag do pomiarów upłynął w dniu 30.03.2010 r. Jednocześnie wskazano, że w sprawach dotyczących przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatności ONW na 2010 r., wszelkie żądania należy zgłaszać do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K., który jest właściwy do prowadzenia postępowań w tych sprawach. W piśmie z dnia 22 sierpnia 2012 r. M. Ł. złożyła do Prezesa Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARMiR w R. w sprawie dotyczącej załatwienia jej pisma z dnia 6 maja 2010 r. W odpowiedzi na powyższe, Podkarpacki Oddział Regionalny ARiMR w R. w piśmie z dnia 31 sierpnia 2012 r. przedstawił dotychczasowy przebieg kontrolowanego postępowania i stwierdził, że podjął wszelkie niezbędne kroki w celu wyjaśnienia charakteru żądania, zawartego w piśmie z dnia 6 maja 2010 r. Uznał również, że słusznie zakwalifikowano przedmiotowe pismo jako wniosek o przeprowadzenie ponownej kontroli na miejscu. W związku z powyższym, M. Ł. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z jej odwołania z dnia 6 maja 2010 r. W odpowiedzi na skargi Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w R. wniósł o ich oddalenie z przyczyn podanych w piśmie, stanowiącym odpowiedź na zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, iż skargi na bezczynność organu są uzasadnione, nie są zaś uzasadnione skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przewlekłe prowadzenie postępowania to prowadzenie postępowania w taki sposób, że organ przeprowadza czynności w jego trakcie, lecz czynności te są spóźnione, niepotrzebne lub prowadzone bez właściwej ich koncentracji, bez wykorzystania możliwości ich sprawnego i szybkiego przeprowadzenia. W tej sytuacji, pomimo podejmowania czynności przez organ, w istocie rzeczy sprawa nie jest jednak rozpatrywana w rozsądnym terminie, co powoduje zwłokę, z reguły narażając stronę lub strony postępowania na negatywne konsekwencje braku wydania stosownego aktu w takim terminie. Przez bezczynność organu, jak wskazał to Sąd pierwszej instancji, należy rozumieć taką sytuację, kiedy organ nie podejmuje żadnej czynności, chociaż z punktu widzenia przepisów prawa czynność taka powinna być przez niego podjęta. Nie ma przy tym znaczenia, czy przyczyną "milczenia organu" jest jego zła wola, czyli organ wie, że powinien podjąć czynność, czy wydać akt, ale tego nie czyni, czy też w oparciu o błędne przesłanki prawne, stoi na stanowisku, że żadnej czynność podejmować nie musi (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31.10.2012 r., II SAB/Kr 130/10 – wszystkie orzeczenia dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd pierwszej instancji uznał, że nie są zasadne skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ gdyż nie może budzić wątpliwości, że nie doszło w niniejszej sprawie do realizacji znamion takiego uchybienia w działaniu organów administracji. W trakcie postępowania przed organem drugiej instancji nie podejmowano bowiem czynności o takim charakterze, jak wyżej sprecyzowano. W ocenie WSA w Rzeszowie słusznie skarżąca powołała się na bezczynność organu przy rozpoznawaniu złożonego przez nią pisma, poprzez potraktowanie go jako wniosku o ponowne pomiary działek, nie zaś odwołania od decyzji, wydanych przez organ I instancji. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż organ podjął wątpliwość, czy pismo przedstawione mu jako odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego stanowi w istocie odwołanie od tych decyzji i zwrócił się do strony przedstawiając jej możliwe rozumienia tego pisma, a więc jako wniosku o ponowne przeprowadzenie pomiarów lub odwołania. Organ jednak (znając prawo) zdawał sobie sprawę z tego, że jest to alternatywa fałszywa. Tylko jedno z przedstawionych rozwiązań wiązało się z możliwością poddania decyzji Kierownika Biura kontroli organu II instancji. Żądanie ponowienia pomiarów jako przedawnione, wiązało się dla strony z niekorzystnymi skutkami. W oceni Sądu pierwszej instancji organ zdawał sobie sprawę z tego, że wybierając drugi wariant alternatywy strona poniesie szkodę w postaci braku poddania decyzji organu I instancji kontroli odwoławczej. Pomimo tego nie poinformował – zgodnie z wymogami art. 9 kpa strony o konsekwencjach podejmowanego wyboru, a w szczególności o przedawnieniu prawa do żądania ponownych pomiarów. W ocenie WSA w Rzeszowie w trakcie postępowania, na skutek nie zrealizowania obowiązku informacyjnego określonego w art. 9 kpa doszło zatem do powstania sytuacji, gdy organ uznał, że nie musi rozpoznawać pisma strony w toku postępowania odwoławczego, a wystarczające jest załatwienie pisma strony pisemną odpowiedzią. Na skutek zajęcia takiego stanowiska nie wydał decyzji w ramach procedury odwoławczej. Takie postępowanie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, musi być uznane za bezczynność organu, ponieważ do nie wydania decyzji, (o którą chodziło stronie) doszło na skutek nie wypełnienia przez organ ustawowych obowiązków, co doprowadziło do podjęcia przez stronę czynności powodującej dla niej szkodę. II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R.. Organ zaskarżył orzeczenie w części uwzględniającej skargi na bezczynność i zobowiązującej Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. do wydania, w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia mu prawomocnego wyroku, decyzji w przedmiocie odwołań M. Ł. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krośnie z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] dotyczącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] dotyczącej pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (pkt 1 wyroku), a także stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (pkt 2 wyroku). Organ wniósł o zmianę wyroku w zaskarżonej części przez oddalenie skarg M. Ł. na bezczynność w zakresie nierozpoznania przez Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] i nr [...], w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 20l2r., poz. 270 z późn.zm. – p.p.s.a.) przez uwzględnienie skarg na bezczynność organu dokonanej z naruszeniem prawa polegającego na niezastosowaniu przepisu art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. Dz.U. z 2012r., poz. 1164 z późn. zm.) i art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 z późn. zm.) poprzez przyjęcie przez WSA w Rzeszowie, że Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. na skutek błędnie przeprowadzonej czynności wzywania strony do sprecyzowania pisma tj. bez wykonania ustawowego obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 9 k.p.a. związanego z tą czynnością dopuścił się bezczynności, gdyż strona nie poinformowana o konsekwencjach wyboru udzieliła niekorzystnej dla siebie odpowiedzi, która stała się podstawą do niewydania decyzji przez organ, mimo że postępowanie organu nie było dotknięte wadą określoną w art. 9 k.p.a., gdyż przepisy art. 3 ust. 2 pkt 3 i art. 21 ust. 2 pkt 3 w/w ustaw zawierają ograniczenie ciążącej na organie administracji zasady informowania jedynie na żądanie strony; wobec czego Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. na skutek braku takiego obowiązku i żądania strony nie uchybił zasadzie określonej w art. 9 k.p.a., a tym samym nie dopuścił się bezczynności, lecz prawidłowo dokonał wezwania strony do sprecyzowania pisma, a następnie zgodnie z żądaniem strony rozpatrzył sprawę, która nie wymagała wydania decyzji, a powyższe uchybienie WSA w Rzeszowie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją powyższego uchybienia jest również to, że nie było konieczne orzeczenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator szczegółowo odniósł się do postawionych w niej zarzutów. M. Ł. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej odrzucenie. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej podniesione przez Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa sprowadzają się do tego, czy organ wzywając M. Ł. do sprecyzowania jej pisma dotyczącego decyzji organu I instancji, naruszył przepis art. 9 k.p.a, poprzez nieprawidłowe/niedokładne wezwanie skarżącej do wskazania jaki charakter ma wniesione przez nią pismo. W ocenie Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R., Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął, iż organ administracyjny w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich miał obowiązek stosować wymogi stawiane organom administracji publicznej wyrażone w przepis art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, zarzut ten jest niezasadny, gdyż Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że organ wzywając M. Ł. do sprecyzowania jej pisma z dnia 6 maja 2010 r. miał obowiązek stosować wymagania przewidziane w art. 9 k.p.a. z czego jednak się nie wywiązał, w sytuacji jaka miała miejsce w niniejszej sprawie – a więc kiedy z urzędu podjął kroki celem wyjaśnienia. Ma rację skarżący kasacyjnie, iż zasadniczo do postępowania w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego z uwzględnieniem modyfikacji wprowadzonych w szczególności przepisami powyżej wskazanymi ustawami. Uregulowania wynikające z przepisów art. 3 ust. 2 pkt 3 o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich modyfikują również zasadę stosowania art. 9 k.p.a. Zgodnie z powyższymi przepisami zasadę informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) ograniczono jedynie do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania - i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu. W podobny sposób ograniczono zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Organ został bowiem zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie, przy czym jednocześnie wyłączono stosowanie art. 81 k.p.a. Wskazać należy jednak, iż Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. wzywając stronę do sprecyzowania pisma z dnia 6 maja 2010 r. dokonał tej czynności z urzędu – a tym samym, jego pismo skierowane do M. Ł. powinno spełniać wszystkie wymagania przewidziane w przepisie art. 9 k.p.a. W takiej, wskazać należy, iż organy administracyjne załatwiające sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 k.p.a. zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Należy jednak podkreślić, iż modyfikacja w zakresie obowiązków organów o jakich mowa w przepisie art. 3 ust. 2 pkt 3 o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie zwalnia od należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalanie ich prawa i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Ta rzetelność organu winna mieć miejsce tak w sytuacji kiedy organ działa z urzędu jak i wówczas kiedy informacji tych udziela jedynie na żądanie strony. Prawidłowo ocenił postępowanie organu Sąd pierwszej instancji, że działanie Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. w niniejszej sprawie stanowiło nie tylko naruszenie art. 9 k.p.a., ale również innej podstawowej zasady procedury administracyjnej – zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Podkreślenia wymaga również to, że organ I instancji potraktował pismo skarżącego jak odwołanie od ich decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, iż działanie Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. należało traktować jako bezczynność organu co stanowiło samoistną przesłankę wydania orzeczenia w trybie art.149 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji