II GSK 1717/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Krystyna Anna Stec Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 18 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 990/12 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.; 2. zasądza od P. Spółki z o.o. w G. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w R. 2600 (dwa tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi P. Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: w dniu 7 kwietnia 2011 r. funkcjonariusze celni, wykonując czynności służbowe, w zakresie przestrzegania przepisów o grach hazardowych, stwierdzili eksploatowanie automatu do gry Crazy Cards bez wymaganego zezwolenia. Ustalenia te oparto na wynikach eksperymentu oraz opinii biegłego sądowego, w której stwierdzono, że użytkowany przez skarżącą automat spełnia wymogi określone w art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201 poz. 1540 ze zm.; dalej u.g.h.). W związku z powyższym decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Naczelnik Urzędu Celnego w G. nałożył na skarżącą karę pieniężną 12.000 zł za urządzanie gier poza kasynem gry. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Izby Celnej w R. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uchylając decyzje organów obu instancji, wskazał, że podstawę prawną działania organów stanowi dyspozycja art. 89 i art. 90 u.g.h. Stwierdził, że możliwość wymierzenia kary pieniężnej - z zastosowaniem art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. - zachodzi tylko o ile ustawa o grach hazardowych przewiduje zakaz gry na automatach poza kasynem gry. Przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. dotyczy normy sankcjonowanej, zawartej w art. 14 ust. 1 tej ustawy. W myśl bowiem ostatniego z powołanych przepisów urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry. Zdaniem Sądu ocena dopuszczalności zastosowania w sprawie art. 14 ust. 1 u.g.h., a w konsekwencji prawidłowość zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. wymaga uwzględnienia wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, w którym Trybunał uznał, że "art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, ostatnio zmienianej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r. należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalne "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego". Sąd wskazał, że w treści uzasadnienia (pkt 25) Trybunał stwierdził, że przepis tego rodzaju jak art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych należy uznać za "przepis techniczny" w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie przepis art. 14 ust. 1 u.g.h niewątpliwie wpływa na sytuację prawną – zakres odpowiedzialności – strony, stanowiąc podstawę nałożenia na nią kary jako sankcji administracyjnej za jego nieprzestrzeganie. Sam ten przepis ponadto wprost wprowadza ograniczenia w sferze swobody prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia gier na automatach. Zatem nałożona na skarżącą sankcja administracyjna, wymierzona została w oparciu o przepis, który nie może być uznany za obowiązujący w obrocie prawnym. Ponadto Sąd stwierdził, że postępowanie organu w zakresie kwalifikacji spornego automatu jako automatu do gier losowych przeprowadzono w sposób uchybiający dyspozycji art. 188 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm., dalej o.p.). Za zasadne Sąd uznał także zarzuty dotyczące przeprowadzonego postępowania dowodowego. Wskazał, że w rozpatrywanej sprawie organ oparł się na dokumentach, przekazanych przez Sekcję Dochodzeniowo – Śledczą Służby Celnej w Ś. Wnioski dowodowe w zakresie przesłuchania biegłego, a także innych specjalistów, przeprowadzenia rozprawy oraz przeprowadzenia opinii biegłego, jako dotyczące ustalenia okoliczności o zasadniczym znaczeniu dla sprawy, a jednocześnie stanowiące o podjęciu obrony swojego stanowiska, odmiennego od stanowiska organu, oddalono z naruszeniem art. 188 o.p. oraz art. 200 a o.p., a w tym kontekście także powołanych przez stronę podstawowych zasad postępowania. Jednakże, w ocenie Sądu, wobec konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie, z uwzględnieniem weryfikacji zajętego stanowiska, w sytuacji wydania zaskarżonego orzeczenia w oparciu o przepis, który nie może zostać uznany za obowiązujący w polskim porządku prawnym, ocena, czy sporny automat jest w istocie automatem do gier losowych jest przedwczesna i nieuzasadniona. W konsekwencji powyższego, poza wskazaniem nieprawidłowości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w ocenie Sądu niezasadnym było odniesienie się do merytorycznej oceny organu w tym zakresie. We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd wskazał, że w zależności od wyniku rozstrzygnięcia czy art. 14 ust. 1 ustawy ma charakter przepisu technicznego, organ winien dokonać wykładni art. 89 ust. 1 i uzasadnić jego zastosowanie w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy. Tym samym rozpatrując sprawę ponownie, organ także zobowiązany będzie uwzględnić podniesione w orzeczeniu uwagi i przeprowadzić postępowanie czyniąc zadość obowiązującym przepisom prawa. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). II Skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Izby Celnej w R. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania - art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozpoznanie sprawy w jej granicach polegające na pominięciu przepisów prawa mających zastosowanie w tej sprawie, a w szczególności: art. 6 ust. 1 u.g.h., art. 10 ust. 1 Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L 1998.204.37), a tym samym niezawarcie w uzasadnieniu wyroku przywołania i wyjaśnienia pełnych podstaw prawnych rozstrzygnięcia; 2. prawa materialnego - art. 14 ust. 1 u.g.h. w związku z art. 8 ust.1 Dyrektywy 98/34/WE przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że jest to przepis techniczny w rozumieniu art. 1 ust 11 Dyrektywy 98/34/WE, a w związku z tym na podstawie art. 8 ust. 1 tej Dyrektywy podlega obowiązkowi notyfikacji; 3. prawa materialnego - art. 6 ust. 1 u.g.h. i art. 10 ust. 1 Dyrektywy 98/34/WE przez ich pominięcie. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. III W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. Sp. z o.o. w G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, o której stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a.. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwionym w stopniu, o którym mowa w powołanym przepisie jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Nie powinno budzić wątpliwości, że szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podstawa prawna rozstrzygnięcia obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia powinno mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez stronę postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Natomiast w sytuacji, o której mowa w zdaniu drugim art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazania co do dalszego postępowania powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz - w następstwie tego - doprowadzenie w sprawie do zgodności z prawem. Wskazania co do dalszego postępowania będące następstwem przyczyn, dla których Sąd uznał za niezgodny z prawem kontrolowany akt, powinny pozostawać w logicznym związku z przyjętymi powodami uwzględnienia skargi. Przenosząc te uwagi na treść uzasadnienia kontrolowanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że jako podstawę rozstrzygnięcia powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) p.p.s.a. i niewątpliwie przepis ten należy odnieść do stwierdzonych przez Sąd I instancji uchybień przepisom Ordynacji podatkowej – art. 188 i art. 200. Jednakże przyjmując, że doszło do naruszenia tych przepisów Sąd w kolejnym fragmencie uzasadnienia uznał, że ta okoliczność nie ma znaczenia z uwagi na wydanie decyzji w oparciu o przepis "który nie może być uznany za obowiązujący w polskim porządku prawnym". Przyjęcie, że art. 14 ust. 1 u.g.h. jest przepisem technicznym stanowiło, jak należy wnioskować w oparciu o pierwszą część uzasadnienia prawnego wyroku, podstawę wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji, aczkolwiek nie znalazło to odzwierciedlenia w powołanej podstawie prawnej orzeczenia Sądu I instancji. Przeprowadzony przez Sąd I instancji w tym zakresie wywód prawny sprowadza się do konstatacji, że skoro komentowany przepis ma charakter techniczny to " nałożona na skarżącą sankcja administracyjna wymierzona została w oparciu o przepis, który nie może być uznany za obowiązujący w obrocie prawnym". Pozostawiając poza rozważeniami różnicę pomiędzy odmową zastosowania przepisu a jego nieobowiązywaniem, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że analizowane do tej pory przyczyny uchylenia decyzji organów obu instancji pozostają w niezgodzie ze wskazaniami co do dalszego postępowania, z których wynika, że to organ ma rozstrzygnąć "czy art. 14 ust. 1 ma charakter przepisu technicznego" i w zależności od wyników tego rozstrzygnięcia "winien dokonać wykładni art. 89 ust. 1 i uzasadnić jego zastosowanie". Ta wzajemna sprzeczność wywodów sprawia, że nie sposób ustalić, czy Sąd I instancji przesądził o odmowie zastosowania art. 14 ust.1 w związku z art. 89 ust.1 pkt 2 u.g.h., czy też kwestię tę pozostawił do rozstrzygnięcia organom celnym ponownie rozpoznającym sprawę, co wynika ze wskazań co do dalszego postępowania i co w efekcie może także sugerować powołana podstawa prawna orzeczenia. Jednocześnie brak jest jakichkolwiek rozważań, czy w realiach tej sprawy, obejmujących "eksploatowanie automatu bez zezwolenia" delikt administracyjny został prawidłowo zakwalifikowany, a tym samym czy sankcja została nałożona w oparciu o prawidłową podstawę prawną i w konsekwencji czy dla wyniku tego postępowania istotne jest odniesienie się do technicznego charakteru art. 14 ust.1 u.g.h. w aspekcie braku jego notyfikacji. Nie można również nie zauważyć, że w uzasadnieniu wyroku Sąd wiele miejsca poświęcił "problemowi kwalifikacji spornego automatu jako automatu do gier losowych" stwierdzając jednocześnie, że ocena w tym względzie jest "przedwczesna i nieuzasadniona". Jak należy domniemywać ta przedwczesność oceny związana jest z koniecznością rozstrzygnięcia przez organ "czy art. 14 ust.1 ma charakter techniczny". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenie, czy w sprawie mamy do czynienia z grą na automatach w rozumieniu ustawy o grach hazardowych ma podstawowe znaczenie dla zastosowania przepisów tej ustawy. Póki bowiem nie zostanie przesądzone, że dana gra jest grą na automacie w rozumieniu ustawy o grach hazardowych przedwczesną jest ocena skutków braku notyfikacji określonego przepisu tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa nadto, że o ile na początku rozważań prawnych Sąd I instancji odnosi się do art. 89 ust.1 pkt 2 u.g.h., to we wskazaniach co do dalszego postępowania mowa jest o art. 89 ust.1 tej ustawy w kontekście jego powiązania z art. 14 ust.1 u.g.h. I znowu nie sposób ustalić, czy każda z jednostek redakcyjnych art. 89 ust.1 u.g.h. w ocenie Sądu I instancji stanowi sankcje za naruszenie nakazu określonego w art. 14 ust.1, czy też sankcja ta zawarta jest jedynie w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy. Całkowicie przy tym niezrozumiałe jest związanie organu ponownie rozpoznającego sprawę oceną prawną "dotyczącą wyłączenia zastosowania w sprawie przepisów prawa nowego". Wskazane wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwiają dokonanie kontroli instancyjnej prawidłowości uchylenia decyzji organów obu instancji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala bowiem na ustalenie co było powodem uchylenia decyzji organów obu instancji - czy zastosowanie przepisu, który z uwagi na związek z art. 14 ust. 1 u.g.h. nie mógł być stosowany, czy też niedokonanie przez organ oceny art. 14 ust.1 komentowanej ustawy w aspekcie jego technicznego charakteru, czy też naruszenie przepisów postępowania w zakresie oddalenia wniosków dowodowych odnoszących się do klasyfikacji spornego automatu. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. za usprawiedliwiony. Wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku sprawia, że co najmniej przedwczesne są pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust.2 pkt 2 lit. a) rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 490) orzekł jak w sentencji.