II SA/Sz 1062/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Burmistrz Gminy i Miasta decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 15 ust. 5 w związku z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), oraz na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 628 z późn. zm.) nakazał z urzędu P.S.: 1. przywrócenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym, do stanu pierwotnego, poprzez usunięcie odpadów gruzu budowlanego, którym została utwardzona część przedmiotowej działki rolnej w terminie do [...], 2. użytkowanie działek nr [...] położonych w obrębie ewidencyjnym, zgodnie z ich przeznaczeniem, 3. uprzątnięcie znajdujących się na w/w działkach zmieszanych odpadów komunalnych tj.: opakowań z tworzyw sztucznych, szkła oraz opon, w terminie do [...], 4. wykonać obowiązek określony w pkt 1 i 3 przez: a) złożenie odpadów gruzu budowlanego i zmieszanych odpadów komunalnych , na teren Zakładu Odzysku Odpadów, b) przedłożenie dowodów opłat potwierdzających przyjęcie odpadów przez Zakład Odzysku Odpadów, w terminie do [...]. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że przedmiotowe działki, zgodnie z uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy uchwałą RM Nr XLIII/182/96 z dnia 28.12.1996 r. opublikowaną w Dz. Urz. woj. koszalińskiego nr 8 poz. 29 z dnia 12.03.1997 r. stanowią: działka [...] teren upraw rolnych, działka [...] w części teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-rolniczej, a w części teren upraw rolnych i są położone w obszarze chronionego krajobrazu. W związku z podaniem jakie wpłynęło do organu w sprawie zdjęcia przez P. S. wierzchniej warstwy gleby z gruntu rolnego i utwardzeniu powierzchni nawiezionymi odpadami budowlanymi z rozbiórek oraz uciążliwości powodowanej przez wjeżdżające na tren działek samochody ciężarowe, koparki itp. organ pismem z dnia [...] wezwał P. S. do uporządkowania tych działek poprzez usunięcie znajdujących się na nich odpadów budowlanych. Podczas wizji terenowej w dniu [...] stwierdzono, że na terenie nieruchomości panuje ogólny nieład i nieporządek. Na działce nr [...] znajdują się rozrzucone różne elementy metalowe oraz zgromadzony został sprzęt, min. koparka, maszyny gąsienicowe, lawety i inne, natomiast na działce [...] w kilku miejscach usypane są kamienie i kostka brukowa. W konkluzji Burmistrz stwierdził, że strona poprzez swoją działalność przyczyniła się do degradacji w/w gruntów, które straciły charakter rolny, a zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ochrona gruntów rolnych polega na: ograniczeniu przeznaczania ich na cele nierolnicze i nieleśne , a także na zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, po rozpatrzeniu odwołania P. S. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium podniosło, że właściciele nieruchomości są zobowiązani do przestrzegania szeregu zasad zawartych w prawie ochrony środowiska. W ogólnej grupie tych przepisów znajdują się przepisy szczególne regulujące określony tryb postępowania z uwagi na przedmiot ochrony prawnej. Jedną z takich regulacji jest ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (jednolity tekst z 2007r. Dz. U. Nr 39, poz. 251) zawierająca zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska, która zawiera szereg instrumentów prawnych pozwalających organowi administracyjnemu wykonywanie nadzoru nad posiadaczami odpadów. Tym instrumentem jest m.in. art. 34 ust. 1 ustawy, który stanowi, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Kolegium uznało, że przedmioty składowane na działkach P. S. (odpady budowlane, opony, butelki szklane i plastikowe) są odpadami, których miejscem składowania i magazynowania nie jest nieruchomość stanowiąca jego własność będącą zarazem użytkiem rolnym. Wbrew twierdzeniom strony odpadem jest też gruz budowlany, który nie może być wykorzystany na nieruchomości stanowiącej użytek rolny. Ustawodawca wiąże odpowiedzialność posiadacza odpadów z miejscem ich składowania. W myśl art. 3 ust. 2 pkt 16 ustawy pod pojęciem składowisko odpadów rozumie się obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów. Takim właściwym miejscem jest wskazany przez organ Zakład Odzysku Odpadów Komunalnych. Organ zwrócił również uwagę na to, że do właścicieli nieruchomości skierowany jest przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U z 2005r. Nr 236, poz. 2008). Ustawa ta przewiduje mechanizmy egzekwowania obowiązku bieżącego i regularnego pozbywania się z nieruchomości odpadów komunalnych, gdy tymczasem ustawa o odpadach daje właściwemu organowi instrument do reagowania w konkretnych, jednorazowych sytuacjach, gdy posiadacz odpadów składuje je w miejscu do tego nie przeznaczonym. Taka sytuacja zaistniała w niniejszym przypadku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło zarzutu odwołania, że decyzja była przedwczesna, ponieważ przed jej wydaniem P. S. wykonał ciążące na nim obowiązki i wskazało, że odpowiedzialność posiadacza odpadów uregulowana w ustawie o odpadach jest sformalizowana. Jeżeli więc organ administracji wskazał na podstawie art. 34 sposób usunięcia odpadów, to zobowiązany podmiot musi dostarczyć zgodnie z zaleceniem dowód opłat potwierdzających przyjęcie odpadów przez zakład komunalny. W materiale dowodowym w niniejszej sprawie brak jest takiego dowodu. Poza tym Kolegium odniosło się do jakości prowadzonego postępowania, zaznaczając, że organ nie ustrzegł się błędów proceduralnych. Najważniejszym błędem jest brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie ustalenia okoliczności składowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Jednak - zdaniem organu - wszechstronna analiza materiału pozwala na jednoznaczny wniosek, że mimo braku formalnego pisma o wszczęciu postępowania administracyjnego, strona wiedziała o toczącym się postępowaniu i brała w nim czynny udział, co oznacza, że strona miała zagwarantowane prawo udziału w każdym etapie postępowania oraz możliwość wypowiedzenia się co do zebranego materiału m.in. poprzez prawo składania wniosków i żądań. Z tych powodów Kolegium postanowiło utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. Pismem z dnia [...] P. S. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] w zakresie pkt 2 rozstrzygnięcia, to jest nałożenia na niego obowiązku użytkowania działek nr [...] położonych w obrębie ewidencyjnym, zgodnie z przeznaczeniem, podnosząc, że decyzja w tym punkcie była niewykonalna w dniu jej wydania a niewykonalność ta ma charakter trwały, a także zawiera wadę powodująca jej nieważność. Zdaniem wnioskodawcy, organ wydał w tym punkcie pustą decyzję, ponieważ nie skonkretyzował w ogóle obowiązku, nie wskazał na czym ma polegać wykonanie tego punktu decyzji przez zobowiązanego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (j.t. Dz. U. z 2000 r. , Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Kodeks postępowania administracyjnego, oraz art. 40 ust. 1, 2, 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), - odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...]. Na wstępie uzasadnienia tej decyzji Kolegium wyjaśniło, że wprawdzie wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...], jednakże decyzja ta nie ma samodzielnego bytu prawnego, skoro na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję Burmistrza, a zatem nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności bez wzruszenia decyzji odwoławczej. Kolegium wskazało następnie na istotę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, wynikającą z zasady trwałości decyzji ostatecznej oraz kwalifikowanych wad nieważności wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. W ocenie SKO, P. S. powołał się we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji na przesłankę określoną art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., zgodnie z którym organ stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Odnosząc się do tej przesłanki Kolegium stwierdziło, że wskazana we wniosku strony decyzja nie jest niewykonalna i nie była niewykonalna w chwili jej wydania. Organ wskazał dalej, że ustawodawca nie wyjaśnił, jak należy rozumieć tę przesłankę nieważności. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu podkreśla się, że z niewykonalnością decyzji mamy do czynienia, gdy nie ma możliwości technicznych wykonania decyzji lub, gdy istnieją prawne nakazy lub zakazy stwarzające nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw i obowiązków wynikających z decyzji. Niewykonalność decyzji jako przesłanka wskazana w art. 156 § pkt 5 K.p.a. oznacza, że rozstrzygniecie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Zdaniem organu, niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny, musi być następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Natomiast trudności techniczne czy ekonomiczne w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku, jak również negatywne stanowiska adresatów decyzji, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Według Kolegium, decyzja wskazana we wniosku nie jest obarczona wadą niewykonalności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Organ nałożył w niej obowiązek użytkowania działek [...] zgodnie z ich przeznaczeniem. W związku z tym SKO stwierdziło, że przeznaczenie nieruchomości wynika z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego prawo miejscowe, do którego stosowania obowiązani są również mieszkańcy terenu, którego ono dotyczy i wskazało na ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy (uchwała RM z dnia 6.06.2007, Nr X/43/07). Wskazane działki gruntu położone są na terenie oznaczonym symbolem MN, z przeznaczeniem pod zabudowę jednorodzinną, z dopuszczeniem zachowania istniejącej zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych oraz dopuszczeniem usług nieuciążliwych zlokalizowanych w istniejących na działkach budynkach gospodarczych. Informację o powyższych ustaleniach planu wnioskodawca uzyskał od Burmistrza przy piśmie z dnia [...]. Materiał dowodowy dowodzi, że teren tych działek wykorzystywany jest jako baza transportowa dużych samochodów ciężarowych i ciężkiego sprzętu budowlanego oraz służy do okresowego gromadzenia zmieszanego gruzu budowlanego, uzyskiwanego z rozbiórek obiektów budowlanych w ramach prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej, zlokalizowanej pod adresem [...]. Organ stwierdził dalej, że działalność gospodarcza wnioskodawcy, jest niezgodna z przeznaczeniem tych działek, ustalonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a prowadzona przez P. S. działalność gospodarcza stanowi znaczną uciążliwość dla środowiska (w tym mieszkańców) sąsiedniej zabudowy jednorodzinnej. Nałożenie w zaskarżonej decyzji ogólnie brzmiącego obowiązku wykorzystywania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem nie świadczy o niewykonalności obowiązku. Z obowiązujących przepisów, w tym przepisów prawa miejscowego wynika wyraźnie i jednoznacznie, jaki jest dopuszczalny sposób wykorzystania tej nieruchomości, jakie jest jej przeznaczenie. Zdaniem Kolegium, organ nakładając ten obowiązek w istocie tylko go potwierdził, wynika on przecież z mocy prawa, poprzez obowiązek stosowania planu zagospodarowania przestrzennego, na danym terenie ciążący na wszystkich posiadaczach nieruchomości na tym terenie. Burmistrz nie był więc obowiązany do wskazywania konkretnych czynności dopuszczalnych czy też zakazanych w ramach obowiązku korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. SKO nie znalazło również potwierdzenia dla zarzutu nieważności decyzji z mocy prawa i podniosło, że wnioskodawca nie wyjaśnił o jaką wadę chodzi i z jakich przepisów wada ta miałaby wynikać. W związku z tym Kolegium wyjaśniło, że przesłankę z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. należy rozumieć jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność, a w rozpatrywanej sprawie nie obowiązuje taki przepis. Kolegium nie dostrzegło również innych przesłanek do stwierdzenia nieważności tej decyzji. P. S. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że: - Kolegium wyszło poza ramy postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, nie zbadało samej decyzji Burmistrza [...], a zbadało całokształt okoliczności w sprawie opierając się o szereg dokumentów wydanych lub sporządzonych po wydaniu decyzji z dnia [...] wywodząc ocenę prawidłowości aktualnego sposobu użytkowania przedmiotowej działki, - Kolegium w decyzji dokonało merytorycznego rozstrzygnięcia w kontekście działalności uciążliwej wskazując, że istotą problemu jest kwestia parkowania pojazdów na przedmiotowej działce, przez co uznało, że jest ona przedmiotem dyspozycji decyzji Burmistrza [...], - ani z przedmiotowej decyzji, ani z planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika, że użytkowanie działek zgodnie z przeznaczeniem dotyczy zakazu parkowania pojazdów, - dyspozycja decyzji Burmistrza została przez Kolegium związana ze sposobem użytkowania działek określonym w późniejszym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, - mimo błędnej i nieudolnej próby interpretacji decyzji Burmistrza Kolegium nie wyprowadziło z tego żadnego zakazu lub nakazu zachowania, - w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad i naczelnych zasad postępowania, w tym praw obywatela do wolności, własności i informacji skoro został on obarczony abstrakcyjnym nakazem bliżej nieokreślonego zachowania i w oparciu o taką dyspozycję prowadzone jest wobec niego postępowanie egzekucyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]., Nr [...] działając na podstawie art. 138 § pkt 1 K.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia [...]. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że Kolegium ponownie rozpatrując sprawę w przedmiocie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza a z dnia [...] uznało za niezasadne zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przede wszystkim Kolegium wskazało, że każdy nakaz zawarty w decyzji Burmistrza znajduje oparcie w przepisach ustaw wymienionych w podstawie prawnej tej decyzji. Sporny pkt decyzji znajduje oparcie w przepisach art. 3 i 15 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czego dowodem jest pierwsze zdanie uzasadnienia przedmiotowej decyzji Burmistrza, w którym wskazano, że grunty działki nr [...] są gruntami rolnymi klasy, zaś grunty działki [...] to częściowo grunty klasy, a częściowo grunty rolne zabudowane, pastwisko. Z powyższego wynika, zdaniem organu, że są to grunty o wysokiej bonitacji gleb, objęte szczególną ochroną przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przy czym organ zacytował art. 3 ust.1 i 2 oraz art. 15 ust. 5 tej ustawy. Dalej Kolegium podniosło, że ochrona wysokiej bonitacji gleb tych gruntów klasy znalazła również odzwierciedlenie w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdziło, że przywołany w spornej decyzji Burmistrza plan uchwalony [...] został zmieniony już po wydaniu tej decyzji uchwałą z dnia 6.06.2007 r. opublikowaną w Dz. Urz. Woj. zachodniopomorskiego Nr 82, poz. 1348. Grunty te, w myśl ustaleń miejscowego planu z 1996 r. przywołanego w decyzji Burmistrza, winny stanowić tereny upraw rolnych (działka [...]), zaś grunty działki [...] to częściowo istniejąca zabudowa mieszkalno –rolnicza a częściowo teren upraw rolnych; obie działki położone są w obszarze chronionego krajobrazu. Zdaniem składu Kolegium ponownie rozpatrującego sprawę, w decyzji "pierwszoinstancyjnej" Kolegium nastąpiła oczywista omyłka polegająca na przywołaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego [...] zamiast planu uchwalonego w dniu [...]. W ocenie SKO Burmistrz, po przeprowadzeniu stosownego postępowania mającego na celu ustalenie faktycznego sposobu użytkowania przez wnioskodawcę gruntów rolnych przedmiotowych działek, stwierdził że grunty te posiadające wysoką bonitację gleb klasy, przeznaczone zostały na cele nierolne, bowiem zdjęto wierzchnią warstwę gleby i utwardzono je nawiezionymi odpadami budowlanymi z rozbiórek celem parkowania tam samochodów i maszyn budowlanych w ramach prowadzonej przez wnioskodawcę działalności gospodarczej. Ta stwierdzona okoliczność dewastacji gruntów rolnych klasy obu działek, rozumianej według definicji zawartej w art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dała podstawę organowi do zastosowania art. 15 ust. 5 powyższej ustawy. Nakazanie użytkowania gruntów przedmiotowych działek zgodnie z ich przeznaczeniem, tj. jako tereny upraw rolnych, było wykonalne dla stanu prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji przez Burmistrza Gminy i Miasta, a wybór jakiego rodzaju działalność rolnicza winna być tam prowadzona pozostawiono adresatowi decyzji (wg definicji w art. 2 ust. 1 w/w ustawy). Zatem w ocenie Kolegium, nakaz nałożony na wnioskodawcę w pkt 2 decyzji Burmistrza, na dzień jej wydania nie jest dotknięty wskazanymi przez wnioskodawcę wadami nieważności: oparty jest na skonkretyzowanych normach prawnych obowiązujących w dacie wydania decyzji, zawartych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego tj. w art. 3 ust. 1 i ust. 2 oraz w art. 15 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W podsumowaniu SKO stwierdziło, że decyzja Kolegium z dnia [...] nie narusza obowiązujących przepisów prawa materialnego, jak i procesowego i dlatego utrzymało ją w mocy. P.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której wyżej opisanej decyzji ostatecznej zarzucił: I. istotne naruszenie przepisów postępowania poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w składzie orzekającym, który podważa bezstronność rozstrzygnięcia z uwagi na to, że jego przewodniczącą była M. T., która była członkiem składu orzekającego Kolegium wydającym decyzję z dnia [...], II. naruszenie przepisów postępowania poprzez wydanie przez SKO decyzji z dnia [...] i decyzji z dnia [...] w przedmiocie ważności decyzji SKO z dnia [...] a brak jest rozstrzygnięcia w przedmiocie właściwego wniosku dotyczącego pkt decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...], III. dokonanie błędnych ustaleń faktycznych poprzez przyjęcie, że pkt 2 decyzji Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] dotyczy art. 15 ust. 5 w związku z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, skoro decyzja ta jak i decyzja SKO z [...] jako organu II instancji dotyczą wyłącznie kwestii odpadów, IV. naruszenie przepisów prawa w zakresie art. 156 § 1 pkt 5 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie, że z pkt decyzji Burmistrza z dnia [...] wynika konkretny obowiązek, a tym samym, że decyzja ta była wykonalna, V. przyzwolenie na prowadzenie od [...] w oparciu o pkt 2 w/w decyzji Burmistrza szeregu postępowań egzekucyjnych, VI. dokonanie w decyzji z dnia [...] ustaleń w oparciu o aktualny stan faktyczny na przedmiotowej nieruchomości nie odzwierciedlający stanu z [...] oraz poczynienie wykładni znaczenia decyzji Burmistrza z [...]. w oparciu o stan prawny po wydaniu decyzji, dokonanie błędnej interpretacji znaczenia przedmiotowego obowiązku z decyzji Burmistrza jako obowiązku postępowania zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a mającego za jego pośrednictwem wynikać zakazu parkowania pojazdów samochodowych, VII. utrzymanie zaskarżoną decyzją decyzji własnej z dnia [...] pomimo poczynienia odmiennych ustaleń faktycznych i prawnych, dokonanie błędnej interpretacji decyzji Burmistrza i nadinterpretacji znaczenia zaskarżonej pustej decyzji przy braku ku temu jakichkolwiek podstaw. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] oraz decyzji SKO z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Kolegium uznało za niezasadny zarzut nierozpatrzenia zaskarżoną decyzją wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...]. Co do tego zarzutu SKO wyjaśniło, że sentencja zaskarżonej decyzji, czyli utrzymanie w mocy decyzji Kolegium z dnia [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] (wydanej w postępowaniu odwoławczym i utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] jest równoznaczna z odmową stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza, gdyż decyzja ta nie ma samodzielnego bytu prawnego-pozostaje w obrocie prawnym dlatego, że utrzymał ją w mocy organ odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mogą być uwzględnione. W ocenie Sądu, zarzutem najdalej idącym i wymagającym odniesienia się doń w pierwszej kolejności jest zarzut udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji M. T., która - zdaniem skarżącego - podlegała wyłączeniu, ponieważ brała udział w wydaniu decyzji ostatecznej SKO z dnia [...]. W ocenie Sądu, występujący w sprawie skład członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego orzekających w niniejszej sprawie w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] nie daje podstaw do stwierdzenia naruszenia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270), w dalszej części określanej jako: P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, gdy stwierdzi naruszenie prawa stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W świetle zarzutu skargi, w rozważanym przypadku podstawę tę miałoby stanowić naruszenie określone w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., który stanowi, że wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja ostateczna została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej podlegający wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 K.p.a. Do wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego zastosowanie ma art. 27 K.p.a., który w datach orzekania przez SKO w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przewidywał, że: "§ 1. Członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1. O wyłączeniu tego członka w przypadkach określonych w art. 24 § 3 postanawia przewodniczący organu kolegialnego lub organu wyższego stopnia na wniosek strony, członka organu kolegialnego albo z urzędu. § 1a. Członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. § 2. Jeżeli wskutek wyłączenia członków organu kolegialnego organ ten stał się niezdolny do podjęcia uchwały z braku wymaganego quorum, stosuje się odpowiednio przepisy art. 26 § 2. § 3. Jeżeli samorządowe kolegium odwoławcze wskutek wyłączenia jego członków nie może załatwić sprawy, minister właściwy do spraw administracji publicznej, w drodze postanowienia, wyznacza inne samorządowe kolegium odwoławcze". Zgodnie natomiast z art. 24 § 1 K.p.a., "Pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: 1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki, 2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia, 3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli, 4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych 5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, 6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne, 7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej." Z cytowanych przepisów wynika zatem, że zaistniała w niniejszej sprawie sytuacja nie odpowiada jednej z okoliczności przewidzianych w art. 24 K.p.a., ponieważ nie można uznać, że M.T., która przewodniczyła składowi Kolegium przy wydaniu zaskarżonej obecnie do Sądu decyzji ostatecznej brała udział w wydaniu "zaskarżonej decyzji" w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż przepis ten dotyczy sytuacji takiej, gdy pracownik organu uczestniczący w wydaniu decyzji pierwszej instancji następnie bierze udział (np. na skutek awansu lub zmiany miejsca pracy) w wydaniu, na skutek wniesionego od niej odwołania, decyzji drugiej instancji. Na gruncie niniejszej sprawy trzeba pamiętać o konieczności rozróżnienia sytuacji procesowej, w której SKO orzeka jako organ II instancji w postępowaniu odwoławczym kończącym zwykły tryb postępowania odwoławczego od sytuacji, w której SKO orzeka w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, w tym bowiem wypadku Kolegium najpierw rozstrzyga jak organ I instancji właściwy dla tego postępowania toczącego się w trybie nadzwyczajnym, a w przypadku złożenia przez stronę wniosku na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. o ponowne rozpatrzenie sprawy, sprawę tę rozpatruje ponownie co można przyrównać do rozstrzygania przez organ II instancji. Do powyższej i wynikającej z art. 127 § 3 K.p.a. sytuacji zastosowanie ma art. 27 § 1a. stanowiący że członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Stawiany zatem skargą zarzut byłby zasadny, gdyby M. T. brała udział w wydaniu decyzji Kolegium z dnia [...] a następnie orzekała w składzie rozpatrującym wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie wystąpiła i dlatego wskazany w skargi zarzut należało uznać za niezasadny. Nie można natomiast częściowo odmówić słuszności pozostałym zarzutom skargi. W zaskarżonej decyzji przyjęto, że materialnoprawną podstawę zawartego w rozstrzygnięcia decyzji Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...], którego dotyczy wniosek P. S. o stwierdzenie nieważności, stanowi przepis art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), określanej w dalszej części niniejszych motywów jako: u.o.g.r.l.. Z tym stanowiskiem Kolegium, wbrew odmiennemu przekonaniu skarżącego, należy się zgodzić, skoro ten przepis został powołany w decyzji z dnia [...] obok art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.), którego normy stanowiły podstawę prawną obowiązków nałożonych na skarżącego w tej decyzji, które nie były i nie są kwestionowane. Nie oznacza to jednak, że istnieje podstawa do podzielenia wywodów Kolegium co do oceny kwestionowanego rozstrzygnięcia w kontekście określonych w art. 156 § 1 K.p.a. przyczyn nieważności decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę w przedmiocie nieważności wskazanej decyzji, przez pryzmat własnej decyzji z dnia [...] wydanej w postępowaniu odwoławczym, skupiło się na poszukiwaniu uzasadnienia dla wykazania zgodności z prawem tej decyzji oraz wykonalności obowiązku nałożonego decyzją Burmistrza z [...], a zaniechało zbadania istoty sprawy wywołanej wnioskiem P. S., od czego nie zwalniało tego organu wszczęcie postępowania z urzędu, mimo że to strona wniosła o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanej decyzji Burmistrza. Dokonana zaskarżoną decyzją w toku ponownego rozpatrzenia sprawy analiza decyzji objętej postępowaniem w przedmiocie nieważności, nie może zasługiwać na aprobatę, jeśli zważy się jej iluzoryczność o czym świadczy chociażby nie dostrzeżenie przez Kolegium, że w podstawie prawnej decyzji tego organu z dnia [...] powołano przepisy art. 40 ust.1, 2, 6 ustawy o drogach publicznych, które w niniejszej sprawie nie miały żadnego zastosowania. Wskazać też trzeba, że obie decyzje SKO wydane w postępowaniu w przedmiocie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym pominęły milczeniem okoliczność, że Kolegium działając jako organ odwoławczy w postępowaniu w trybie zwykłym wydało w dniu [...] decyzję utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta, w której ani jednym słowem nie odniosło się do obowiązku określonego w decyzji organu I instancji, mimo że zobligowane było wynikającym z zasady dwuinstancyjności postępowania obowiązkiem ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Zarówno w decyzji z dnia [...] jak i w decyzji ostatecznej z dnia [...] wydanej po ponownym rozparzeniu sprawy na wniosek skarżącego, Kolegium nie poddało analizie art. 15 ust. 5 u.o.g.r.l. i nie zbadało czy rzeczywiście nałożony decyzją Burmistrza obowiązek "użytkowania działek [...] położonych w obrębie ewidencyjnym, zgodnie z ich przeznaczeniem" znajduje oparcie w tym przepisie. W dacie nałożenia spornego obowiązku, art. 15 ust. 5 wskazanej ustawy stanowił: "W razie wystąpienia z winy właściciela innych form degradacji gruntów, o których mowa w ust. 1, w tym również spowodowanej nieprzestrzeganiem przepisów o ochronie roślin uprawnych przed chorobami, szkodnikami i chwastami, wójt w drodze decyzji nakazuje właścicielowi gruntów wykonanie w określonym terminie odpowiednich zabiegów. W razie niewykonania decyzji, wójt zleca wykonanie zastępcze tych zabiegów na koszt właściciela gruntów, wykorzystując do czasu zwrotu kosztów wykonania zastępczego środki Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych." Z cytowanego przepisu wynika zatem, że jedynym obowiązkiem jaki można nałożyć na jego podstawie jest "obowiązek wykonania w określonym terminie odpowiednich zabiegów". Gdy przyrówna się zatem nałożony decyzją administracyjną obowiązek z powyższą normą prawną, to nie może być wątpliwości co do tego, że "obowiązek użytkowania działek zgodnie z przeznaczeniem" nie mieści się w użytym w ustawie pojęciu "nałożenia obowiązku wykonania odpowiednich zabiegów." Wbrew przy tym wyrażonemu i szeroko wywodzonemu w zaskarżonej decyzji przekonaniu składów orzekających Kolegium, ani miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani ratio legis ustawy, ani cała treść jej art. 15, nie stanowią dostatecznego umocowania prawnego dla nałożenia obowiązku o treści takiej, jaką stanowi pkt 2 decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w Rozdziale 4, zatytułowanym: "Zapobieganie degradacji gruntów" określa obowiązki właścicieli gruntów i władz publicznych o charakterze prewencyjnym, zapobiegającym ich degradacji. Należy zwrócić uwagę na konstrukcję art. 15 u.o.g.r.l., przepis ten bowiem zawiera normy prawne określające dwie grupy wynikających z niego obowiązków właścicieli gruntów. Mianowicie, w art. 15 ust. 1 i 4 określone zostały obowiązki właścicieli gruntów, które nie wymagają konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej, są to więc obowiązki wynikające z mocy samego prawa, zaś w ust. 2 i 5 ustawodawca zobowiązał właściwy organ do wydania decyzji administracyjnej określającej odpowiedni obowiązek właściciela gruntu i termin wykonania tego obowiązku. Zgodnie z art. 15 ust. 5 u.o.g.r.l. wójt (burmistrz, prezydent) zobowiązany jest wydać decyzję, jeżeli nastąpiła degradacja gruntów, gdy stwierdzi jednoczesne spełnienia dwóch następujących przesłanek: 1) wystąpienie innych form degradacji gruntów niż te, o których mowa w art. 15 ust. 1 u.o.g.r.l. (innych niż erozja lub ruchy masowe ziemi) w tym degradacji spowodowanej nieprzestrzeganiem przepisów o ochronie roślin, 2) winy właściciela gruntu. Omawiany przepis zawiera również określenie dopuszczalnego środka egzekucyjnego w razie niewykonania obowiązku nałożonego wskazaną w nim decyzją. Wobec treści skargi, zaznaczyć jednak trzeba, że poza zasygnalizowaniem przez Sąd istnienia, w omawianym przepisie, uregulowania prawnego zagadnienia dopuszczalnego środka egzekucyjnego, Sąd w niniejszej sprawie nie posiada uprawnienia do rozstrzygania w przedmiocie zgodności z prawem aktów wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym wobec skarżącego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...]. Podniesiony skargi zarzut odnoszący się do egzekucji obowiązku wynikającego z rozstrzygnięcia decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności należy uznać za bezprzedmiotowy dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Badanie zgodności z prawem postanowienia w przedmiocie zastosowanego środka egzekucyjnego należy bowiem do przedmiotowo innej sprawy, niż będąca przedmiotem obecnie rozpatrywanej skargi. Zajęcie przez Sąd stanowiska w kwestii zgodności z prawem aktów administracyjnych wydawanych wobec skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym stanowiłoby wyjście poza granice przedmiotowe decyzji administracyjnej poddanej kontroli sądowej, co byłoby naruszeniem art. 134 § 1 P.p.s.a. Zdaniem Sądu, mimo że rzeczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego było zbadanie czy nałożony na skarżącego obowiązek w pkt 2 wskazanej we wniosku decyzji znajdował umocowanie w treści art. 15 ust. 5 u.o.g.r.l., organ ten ani w zaskarżonej decyzji, ani w decyzji ją poprzedzającej obowiązku tego nie wykonał. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje na brak wnikliwości i dążenia organu do dokonania prawidłowej wykładni przepisu przyjętego za podstawę prawną rozstrzygnięcia analizowanego w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Tymczasem już tylko z wykładni językowej art. 15 ust. 5 u.o.g.r.l. wynika, że na jego podstawie organ może nałożyć obowiązek wykonania np. oprysków czy zabiegów odchwaszczających grunt lub zabiegów zapewniających odpowiednią kwasowość gruntu, ale nie może nałożyć ogólnego obowiązku wykorzystywania gruntu zgodnie z przeznaczeniem i to nie tylko dlatego, że jest to obowiązek ogólny, nieskonkretyzowany, jak trafnie zarzucił to skarżący, ale również i przede wszystkim dlatego, że nie można w drodze decyzji administracyjnej nakładać na podmioty prawa obowiązków wynikających z samego prawa. Prezentowane w decyzji z dnia [...] stanowisko SKO mające uzasadniać istnienie podstawy prawnej do nałożenia spornego obowiązku z mocy samego prawa jest całkowicie chybione. Decyzja nakładająca na stronę obowiązek w sytuacji, gdy obowiązek ten wynika wprost z normy prawnej, jako wydana bez podstawy prawnej, dotknięta jest wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (vide wyrok NSA z dnia 27.04.1983 r., II SA 261/83 z glosą M. Stahl, OSP 1984/5/108). Podkreślenia wymaga, że podstawą prawną decyzji może być wyłącznie norma prawa materialnego ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Jeśli zatem rozstrzygnięcie decyzji polega na nałożeniu na jej adresata obowiązku, to obowiązek ten nie może być wyinterpretowany z ogółu norm prawa powszechnego, lecz powinien znajdować swoje umocowanie w konkretnym przepisie prawa przewidującym nałożenie określonego obowiązku w drodze decyzji administracyjnej. Nie jest zgodne z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa") i zasadą ogólną postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 6 K.p.a. ("Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa") domniemanie stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna tylko na podstawie okoliczności sprawy. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć należy, iż prawidłowa ocena zarzutu niewykonalności decyzji wiąże się z kwestią braku podstawy prawnej do jej wydania. Niewykonalność prawna decyzji (wydanie decyzji wbrew nakazowi lub zakazowi prawnemu) jest bowiem działaniem pozbawionym podstawy prawnej bądź rażąco naruszającym prawo. Stwierdzenie zatem, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej powoduje zbędność rozważań w przedmiocie wykonalności (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.) decyzji obarczonej taką wadą. W tej sytuacji, skoro dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ocena wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest niepełna, gdyż nie rozważa w ogóle określonej w art. 156 § 1 pkt 2 zd. 1 K.p.a. przyczyny nieważności i z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 7, art. 107 § 3 K.p.a. utrzymuje w mocy decyzję własną, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to należało decyzję tę uchylić celem ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem powyższych ocen prawnych wyrażonych przez Sąd. Dlatego orzeczono jak w pkt I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. oraz na podstawie art. 152 P.p.s.a, co do pkt II wyroku.