I SA/Wa 2426/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. J. G. w dniu 31 sierpnia 2010 r. zwróciła się do Starosty L. z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za część jej nieruchomości, stanowiącej obecnie działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, zajętą pod drogę gminną – ul. [...] w L. Starosta L. decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] odmówił uwzględnienia wniosku, powołując się na art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej: Przepisy wprowadzające). Zgodnie z tymi przepisami nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust. 1). Odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (ust. 4). Zdaniem Starosty termin określony w ust. 4 art. 73 Przepisów wprowadzających jest terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia. Ponieważ J. G. wniosek o odszkodowanie złożyła po upływie terminu, czyli po dniu 31 grudnia 2005 r., nie mógł on zostać uwzględniony, gdyż roszczenie o odszkodowanie wygasło, stosownie do art. 73 ust. 4 zdanie drugie Przepisów wprowadzających. W odwołaniu od tej decyzji J. G. podniosła, że przed upływem terminu określonego w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających nie została w żaden sposób powiadomiona o pozbawieniu jej z mocy prawa własności należącej do niej działki oraz o możliwości ubiegania się o odszkodowanie za nią. Urzędnicy gminni prowadzili wręcz kampanię dezinformacyjną, podając w prasie, że odszkodowanie za działki zajęte pod drogi publiczne nie będzie wypłacane. Zachowali się więc odwrotnie do tego, co nakazuje art. 9 K.p.a., zacytowany przez stronę w odwołaniu. W takich okolicznościach odwołująca się uważa, że naruszony został art. 21 i art. 64 Konstytucji R.P. oraz art. 1 Protokołu Pierwszego do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Nie można bowiem mówić o zachowaniu konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie, jeżeli właściciel nieruchomości nie został powiadomiony o wywłaszczeniu z mocy prawa i o tym, że w określonym terminie może złożyć wniosek o odszkodowanie, gdyż w przeciwnym razie będzie go pozbawiony. Tym bardziej, że właściciel i jego dane osobowe były organom znane. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty L. z dnia [...] września 2010 r. Wojewoda podzielił w całości argumentację przedstawioną przez organ I instancji, w szczególności co do tego, że roszczenie J. G. o odszkodowanie wygasło z powodu przekroczenia terminu do złożenia wniosku. Na decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2010 r. J. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela. Działanie takie nie pogłębiło też zaufania obywatela do organów Państwa, a uzasadnienie faktyczne decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdza, że organy w ogóle nie badały, czy urzędnicy gminy L. wprowadzili ją w błąd, co do możliwości uzyskania odszkodowania. W szczególności uzasadnienie decyzji nie zawiera wskazania przyczyn, z powodu których organ II instancji odmówił wiarygodności jej zarzutom, na potwierdzenie których skarżąca przedstawia kserokopie artykułów z [...]. Wojewoda nie odniósł się też do argumentów natury konstytucyjnej podniesionych w odwołaniu, w tym do naruszenia art. 21 i 64 Konstytucji R.P. oraz do naruszenia art. 1 Protokołu Pierwszego do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Skarżąca stwierdza także, że jeden z sędziów Trybunału Konstytucyjnego na rozprawie w dniu 15 września 2009 r. w sprawie P 33/07 wypowiedział pogląd, iż w państwie prawnym minimalne standardy przy wywłaszczeniu z mocy prawa powinny polegać między innymi na mechanizmie poinformowania właściciela o przysługujących mu prawach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie mogła zostać uwzględniona. Wprawdzie organ II instancji, jak słusznie zauważono w skardze, nie odniósł się ani do zarzutów dotyczących braku informacji, czy wręcz dezinformacji, ze strony urzędników gminy L., odnośnie prawa skarżącej do odszkodowania, ani do zarzutów dotyczących naruszenia art. 21 i 64 Konstytucji R.P. oraz naruszenia art. 1 Protokołu Pierwszego do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, jednakże te uchybienia proceduralne nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia, które zdaniem sądu odpowiada prawu. Podstawowym ustaleniem faktycznym, poczynionym przez organy w niniejszej sprawie, był fakt złożenia przez skarżącą wniosku o odszkodowanie po upływie terminu określonego w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających. Skutek prawny tego faktu określa zdanie drugie ustępu 4, w którym stwierdza się, że w takim przypadku roszczenie o odszkodowanie wygasa. Rozważenia wymaga więc jedynie okoliczność, czy na wygaśniecie roszczenia odszkodowawczego jakikolwiek wpływ ma brak bezpośredniej i indywidualnej informacji ze strony organów państwa, skierowanej do byłych właścicieli nieruchomości wywłaszczonej z mocy prawa. Między innymi tym zagadnieniem zajmował się Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygnaturze P 33/07. W wyroku wydanym w tej sprawie w dniu 15 września 2009 r. "Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że zawarty w art. 73 przepisów wprowadzających mechanizm potwierdzenia wywłaszczenia i uzyskania odszkodowania jest poprawny systemowo i nie ogranicza ochrony praw należnych byłym właścicielom. Jednakże możliwość wykorzystania wskazanych powyżej instytucji postępowania administracyjnego może być w praktyce utrudniona. Trzeba bowiem pamiętać, że wywłaszczenie z mocy prawa na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających objęło właścicieli, którym faktycznie odebrano nieruchomości na przestrzeni kilkudziesięciu lat. W takiej sytuacji ustawodawca powinien mieć na względzie ustanowienie skutecznego mechanizmu informacyjnego dla wszystkich podmiotów objętych wywłaszczeniem z mocy prawa. Upowszechnienie informacji o treści przepisów, które powodują utratę prawa majątkowego ex lege, powinno stanowić jeden z elementów gwarantujących skorzystanie z uprawnień, jakie przewidział ustawodawca". Z powodu braku tego mechanizmu informacyjnego Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził jednak niezgodności z Konstytucją art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, w dalszej części wywodu wskazując, że "rozstrzygnięcie ustawodawcy o zastosowaniu dla regulacji stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne szczególnego trybu wywłaszczenia nie powoduje konieczności szczegółowego określenia procedury. Wystarczające jest dokonane w art. 73 przepisów wprowadzających określenie administracyjnego charakteru postępowania zarówno w sprawie potwierdzenia wywłaszczenia jak i ustalenia odszkodowania. Sposób prowadzenia sprawy, obowiązki organów wydających decyzje oraz przysługujące byłemu właścicielowi uprawnienia wynikają jednoznacznie z regulacji ogólnego postępowania administracyjnego. Nie ma więc podstaw do uznania, że ustawodawca przekroczył zakres przysługującej mu swobody regulacji. Natomiast ocena celowości i trafności zaproponowanych rozwiązań prawnych pozostaje poza kognicją Trybunału (por. wyrok z 17 maja 2005 r., sygn. P 6/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 50 i powołane tam orzeczenia). Trybunał dostrzega także opisane przez sąd pytający możliwości utraty prawa do odszkodowania wynikające np. z błędnego udzielenia informacji o terminie składania wniosków o odszkodowanie albo braku wniosku zarządcy drogi o potwierdzenie przez wojewodę wywłaszczenia. Są to przykłady nieprawidłowości realizacji art. 73 przepisów wprowadzających oraz zaniedbań wykonywania zadań przez organy administracji publicznej. Jednakże zakres kognicji Trybunału nie pozwala na ocenę stosowania prawa (por. postanowienie z 26 października 2005 r., sygn. SK 11/03, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 110 i powołane tam orzeczenia)". Także w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie SK 11/02 Trybunał Konstytucyjny orzekając o zgodności art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających z art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. zauważył, że "uprawnione podmioty (wywłaszczeni) miały możliwość dochodzenia swoich praw, czego jednak w odpowiednim czasie nie czyniły. Warto tu przypomnieć w pełni aprobowaną w demokratycznych państwach prawnych rzymską zasadę: Ius civile vigilantibus scriptum est, co oznacza, że prawo cywilne wymaga dbałości zainteresowanego o swoje prawa. Na znaczenie tej zasady Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę w uzasadnieniu wyroku w sprawie SK 9/98". W sytuacji, kiedy w sprawie P 33/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających między innymi z art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji R.P., a w sprawie SK 11/02 o zgodności tego przepisu z art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P., w obydwu sprawach rozważając przy tym wpływ obowiązków informacyjnych organów publicznych na zgodność z Konstytucją ocenianych regulacji prawnych i nie zakwestionował z tego powodu domniemania zgodności rozwiązań ustawowych z Konstytucją, to sąd administracyjny związany przy orzekaniu ustawą i Konstytucją (art. 178 ust. 1 Konstytucji R.P. i art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych), nie mógł uznać decyzji odmawiającej skarżącej odszkodowania z powodu wygaśnięcia roszczenia na skutek przekroczenia terminu do złożenia wniosku, za naruszającą prawo. Ewentualne kolejne pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego, zmierzające do obalenia domniemań zgodności art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających ze wskazanymi przez skarżącą wzorcami konstytucyjnymi (art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji) musiałoby spotkać się z zarzutem niedopuszczalności, ze względu na zasadę ne bis in idem procedatur. Zasada ta znajduje zastosowanie, jeżeli te same przepisy zostały już wcześniej zakwestionowane na podstawie takich samych zarzutów konstytucyjnych. W takiej sytuacji zachodzi zbędność wydania orzeczenia (por. wyrok TK z 27 marca 2007 r. w sprawie SK 3/05 OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 32 i powołane tam orzeczenia). Natomiast zarzut naruszenia art. 1 Protokołu Pierwszego do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności pokrywa się, co do istoty, z wzorcami z art. 21 i art. 64 Konstytucji R.P. Wprawdzie w Trybunale Konstytucyjnym pod sygnaturą K 20/09 znajduje się jeszcze nierozpoznany wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 16 czerwca 2009 r. o stwierdzenie niezgodności art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających w zakresie, w jakim zezwala na wygaśnięcie roszczenia odszkodowawczego przed wydaniem przez wojewodę decyzji potwierdzającej wywłaszczenie z mocy prawa – z art. 2, art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P., ale z jego treści wynika, że dotyczy on sytuacji, kiedy niemożność złożenia w terminie wniosku o odszkodowanie spowodowana została innymi obiektywnymi przeszkodami (jak np. trwającym w dniu 31 grudnia 2005 r. postępowaniem spadkowym, które dopiero określi krąg uprawnionych do odszkodowania), a nie brakiem informacji o możliwości ubiegania się o odszkodowanie. Gdyby wniosek ten został przez Trybunał Konstytucyjny uwzględniony, to w zależności od treści orzeczenia TK zaistnieje ewentualnie podstawa do wznowienia postępowania. Termin w tej sprawie Trybunał wyznaczył na dzień 19 maja 2011 r. W tej sytuacji, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji, uznając, że wskazane przez skarżącą naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia, a rozstrzygając w granicach sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.) sąd również nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi.