II SA/Gl 62/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony zwierząt 1. Stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w M. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W wyniku kontroli przeprowadzonej na terenie targowiska miejskiego w Z. w dniu [...] r., Powiatowy Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...]r. nakazał obecnie skarżącej Gminie Z., jako podmiotowi prowadzącemu to targowisko, usunięcie siedmiu wymienionych w tej decyzji uchybień stwierdzonych w trakcie kontroli. Jednocześnie organ pierwszej instancji wskazał w tej decyzji terminy usunięcia poszczególnych uchybień, przy czym ostatni z tych terminów został oznaczony na dzień [...]r. Jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazano przepisy art. 1 ust. 1 lit. b, art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2008 r., Nr 213, poz. 1342 z późn. zm.), zwaną dalej ustawą o ochronie zdrowia zwierząt. W uzasadnieniu stwierdzono, że ustalony w trakcie kontroli stan targowiska jest niezgodny z przepisami wydanego na podstawie powołanej ustawy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 stycznia 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia działalności w zakresie organizowania targów, wystaw, pokazów lub konkursów zwierząt (Dz.U. Nr 11, poz. 67), zwanego dalej rozporządzeniem. Z uwagi na nie wniesienie odwołania powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem [...]r. Kolejne kontrole targowiska organ przeprowadził w dniach [...] i [...]r. Z protokołu tej ostatniej kontroli wynika, że zostały wykonane nakazy zawarte w pkt 1, 4 i 7 decyzji z dnia [...]r., częściowo został wykonany nakaz określony w pkt 2 tej decyzji, natomiast w ogóle nie zostały wykonane nakazy określone w pkt 3, 5 i 6 decyzji. Kolejną decyzją z dnia [...]r. organ pierwszej instancji nakazał skarżącej wstrzymanie działalności nadzorowanej, a polegającej na organizowaniu targów zwierząt na targowisku miejskim w Z. Tym razem jako podstawę prawną wskazano art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca nie usunęła uchybień wymienionych w decyzji z dnia [...]r. polegających na utwardzeniu w pełni terenu targowiska, uszczelnieniu ogrodzenia i naprawieniu bramy tak, aby się zamykały, zainstalowaniu oświetlenia w miejscu badania zwierząt gospodarskich oraz zapewnieniu możliwości izolacji zwierząt agresywnych lub wykazujących objawy chorobowe. W ocenie organu uchybienia te mogą powodować zagrożenie dla zdrowia zwierząt, a tym samym spełnione zostały przesłanki z art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt. Wskazano także, iż skarżąca została zawiadomiona o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem i o prawie zgłoszenia wniosków, z czego jednak nie skorzystała. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca Gmina wniosła o jej uchylenie. Zakwestionowała wystąpienie przesłanek z art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt. W jej ocenie wstrzymanie działalności następuje dopiero po wystąpieniu zagrożenia epizootycznego lub epidemicznego. Takie zagrożenia nie występują i nie występowały przez cały okres administrowania targowiskiem przez skarżącą (20 lat). Wskazano także, że organizowanie targów zwierząt jest ściśle kontrolowane przez skarżącą, a niektóre zalecenia organu pierwszej instancji nie zostały wykonane z powodów finansowych i technicznych w tak krótkim okresie czasu. Rozpoznając to odwołanie [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w K., zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania. Stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazał, że skarżąca jest podmiotem prowadzącym działalność nadzorowaną, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1 lit b) ustawy o ochronie zdrowia zwierząt. Jest zatem zobowiązana do spełnienia wymagań weterynaryjnych określonych dla danego rodzaju działalności nadzorowanej, w szczególności wymagań określonych w art. 4 ust. 2 ustawy oraz w przepisach rozporządzenia. Za bezsporne uznał organ odwoławczy, że skarżąca nie wykonała nakazów określonych w decyzji organu pierwszej instancji. Istniejący stan rzeczy stanowi naruszenie przez skarżącą § 1 pkt 1, § 2 ust. 1 pkt 1 lit. e) oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia. Wbrew twierdzeniom skarżącej zaistniały przesłanki określone w art. 8 ust. 1 ustawy. Przepis ten wskazuje bowiem na stan zagrożenia dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt, a pojęcie "zagrożenie" należy definiować jako prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia, które może mieć miejsce przy stwierdzonych uchybieniach. Powołany przepis nie wspomina natomiast o zagrożeniu epizootycznym lub epidemiologicznym. Takie zagrożenie jest wymienione w art. 8 ust. 2 ustawy i stanowi odrębną podstawę do wstrzymania działalności, która w niniejszej sprawie nie została zastosowana. Przepisy ustawy nie dopuszczają możliwości odstąpienia od wydania decyzji z uwagi na trudności finansowe i techniczne, jak również z uwagi na dobro społeczne. W skardze do Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r. W uzasadnieniu skarżąca zasadniczo powtórzyła swoje argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Zwróciła dodatkowo uwagę, że część terenu targowiska została utwardzona. Utwardzenie całego terenu (ok. 5 ha) nie jest możliwe z powodów technicznych i finansowych. Odnośnie braku oświetlenia wskazano, że przez lata funkcjonowania targowiska nie zaistniał ani jeden przypadek konieczności korzystania z oświetlenia. Skarżąca dysponuje natomiast oświetleniem przenośnym, które w razie potrzeby może być wykorzystane. Podniesiono także, iż dla działalności targowej prowadzonej od pięciu wieków i związanych z tą działalnością przyzwyczajeniami mieszkańców, wydany nakaz jest nieadekwatny do zagrożenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W obszernym uzasadnieniu podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 11 maja 2011 r. Sąd odmówił dopuszczenia do udziału A. S. w charakterze pełnomocnika organu odwoławczego. Natomiast drugi z pełnomocników tego organu – prawidłowo umocowany radca prawny A. K., podtrzymał wnioski zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału Sąd doszedł do przekonania, że decyzja organu pierwszej instancji dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Tym samym zaskarżona decyzja, jako utrzymująca w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności, również jest decyzją nieważną. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, powiatowy lekarz weterynarii w przypadku stwierdzenia, że przy prowadzeniu działalności nadzorowanej, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. a-n, p lub w art. 4 ust. 3, są naruszone wymagania weterynaryjne określone dla tej działalności, w zależności od zagrożenia stwarzanego dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt, wydaje decyzję: 1) nakazującą usunięcie uchybień w określonym terminie lub 2) nakazującą wstrzymanie działalności do czasu usunięcia uchybień, lub 3) zakazującą umieszczania na rynku lub handlu określonymi zwierzętami będącymi przedmiotem działalności albo zakazującą produkcji, umieszczania na rynku lub handlu określonymi produktami wytwarzanymi przy prowadzeniu tej działalności. Przeprowadzona przez organ pierwszej instancji kontrola wykazała, że prowadzona przez skarżącą działalność naruszała wymagania weterynaryjne określone w przepisach rozporządzenia. Taki stan rzeczy upoważniał i zobowiązywał ten organ do wydania jednej z decyzji określonej w cytowanym przepisie. To, którą z tych decyzji organ miał wydać uzależnione było od stopnia i rodzaju zagrożenia dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt. W istocie ocena stopnia i rodzaju tego zagrożenia pozostawiona została uznaniu organu. W rezultacie stwierdzenie wystąpienia przesłanek z art. 8 ust. 1 ustawy doprowadziło do wydania przez organ pierwszej instancji w dniu [...]r. decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych uchybień w określonym terminie, a więc decyzji, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy. Tym samym organ zrealizował swoje uprawnienie i obowiązek wydania w określonym stanie faktycznym jednej z decyzji wymienionej w tym przepisie. Nie budzi wątpliwości Sądu, że alternatywa rozłączna użyta w omawianym przepisie nie pozwala na wydanie więcej niż jednej decyzji wymienionej w art. 8 ust. 1 ustawy. W szczególności przepis ten nie przewiduje możliwości wydania kolejnej z wymienionych w nim decyzji w sytuacji, kiedy wcześniej wydana decyzja nie została w całości lub w części wykonana przez jej adresata. Ustawa przewiduje natomiast skutki niewykonania decyzji wydanej w tym trybie. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy, powiatowy lekarz weterynarii, w przypadku gdy podmiot prowadzący działalność nadzorowaną nie zastosuje się do nakazu lub zakazu określonego w decyzji, o której mowa w art. 8 ust. 1 – 3, wydaje decyzję zakazującą prowadzenia określonego rodzaju działalności nadzorowanej i skreśla podmiot z rejestru, o którym mowa w art. 11. Analiza powołanych przepisów musi zatem prowadzić do wniosku, że naruszenie wymagań weterynaryjnych dla określonej działalności nadzorowanej skutkuje w pierwszej kolejności wydaniem jednej z decyzji, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, a w razie niewykonania nakazu lub zakazu określonego w tej decyzji – wydaniem decyzji, o której mowa w art. 9 ust. 1 omawianej ustawy. Za takim tokiem rozumowania przemawia również cel ustawy, jakim jest niewątpliwie nie tylko ochrona zdrowia zwierząt lecz także ochrona zdrowia publicznego. Ochrona tego rodzaju dóbr musi usprawiedliwiać restrykcyjny charakter omawianych przepisów. W sprawie jest poza sporem, że skarżąca prowadziła działalność z naruszeniem wymagań weterynaryjnych. Świadczy o tym zarówno fakt potwierdzenia przez nią okoliczności faktycznych tak w protokołach kontroli, jak i w treści odwołania i skargi, jak również fakt nie wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r. Decyzja ta stała się decyzją ostateczną i prawomocną i nadal pozostaje w obiegu prawnym. Wydanie zatem kolejnej decyzji w tej samej sprawie i z powodu istnienia tych samych przesłanek stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazana nieważność, jaką dotknięte zostały kontrolowane przez Sąd decyzje organów obu instancji ma charakter bezwzględny i o ile nie została stwierdzona w postępowaniu administracyjnym, o tyle musiała zostać uwzględniona w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wobec stwierdzenia nieważności decyzji z naprowadzonych wyżej powodów Sąd nie mógł się odnieść do zarzutów skarżącej, które bezpośrednio dotyczyły meritum sprawy. Wskazać jednak przyjdzie, że bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawały pozaprawne argumenty skarżącej odwołujące się do przyczyn technicznych, ekonomicznych i finansowych. Omawiana ustawa nie przewiduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń w jej przestrzeganiu z tych powodów. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzeczono, a to z uwagi na brak wniosku w tym przedmiocie (art. 210 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji będzie miał na uwadze poczynione wyżej ustalenia. W szczególności w celu stwierdzenia aktualności dotychczasowych ustaleń faktycznych dokona ponownej kontroli targowiska pod kątem wykonania obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] r. i w zależności od jej wyników uzna, że decyzja ta została wykonana lub wyda decyzję z art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt. W przypadku, gdyby doszło do wydania decyzji, o której mowa w art. 9 ust. 1 ustawy, to rozstrzygnięcie zawarte w niniejszym wyroku należałoby uznać za rozstrzygnięcie na niekorzyść strony skarżącej. Zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Ponieważ w niniejszej sprawie doszło do stwierdzenia, że kontrolowana decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są dotknięte wadą nieważności, to Sąd nie był związany w stosunku do skarżącej Gminy zakazem reformationis in peius i musiał orzec w granicach określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd odmówił na rozprawie dopuszczenia do udziału w charakterze pełnomocnika organu odwoławczego osobę, która jak wynika z treści złożonego pełnomocnictwa, pełni funkcję Powiatowego Lekarza Weterynarii w M., a więc funkcję organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 35 § 2 p.p.s.a. pełnomocnikiem procesowym organu może być pracownik tej jednostki lub jej organu nadrzędnego. Przez jednostkę w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć wyłącznie organ danego szczebla bez względu na związanie jej pełnomocnika stosunkiem pracy z organem innego szczebla. Przepis dopuszcza jedynie sytuację, w której pełnomocnikiem organu może być, poza pracownikiem tego organu, pracownik organu nadrzędnego. Nie jest zatem dopuszczalne, aby w postępowaniu sądowoadministracyjnym organ był reprezentowany przez osobę piastującą funkcję organu niższego szczebla, ani też przez pracowników organu niższego szczebla.