I OSK 2096/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. NSA Jacek Hyla, Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1762/12 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 maja 2013 r., I SA/Wa 1762/13 oddalił skargę J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lipca 2012 r., nr [...] w sprawie zasiłku celowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania reguluje ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. - zwana dalej u.p.s.). Stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., prawo do tego świadczenia przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekraczał kwoty 477 zł miesięcznie (z dniem 1 października 2012 r. kwota ta wynosi 542 zł), zwanej kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej. W sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego na osobę w rodzinie ustawodawca, w art. 41 u.p.s., przewidział przyznanie, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe: 1) specjalnego zasiłku celowego w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłku okresowego, zasiłku celowego lub pomocy rzeczowej, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jej miesięczny dochód wynosi natomiast 1197,53 zł, a więc wskazany dochód przekraczał wysokość kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Prawidłowo zatem organy orzekające w sprawie zastosowały art. 41 powołanej ustawy. Świadczenia na podstawie tego przepisu przyznawane są w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania zasiłku celowego zasiłek ten otrzyma, ponieważ organ może, ale nie musi przyznać świadczenie. Nie zawsze też zasiłek celowy zostanie przyznany w wysokości zgodnej z oczekiwaniami osoby ubiegającej się o to świadczenie. Udzielając stosownych świadczeń, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Zaznaczyć trzeba, że organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi. Rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ musi mieć natomiast na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej o zasiłek, ale również interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej i potrzebujących wsparcia. Jeżeli zatem organ oceniając z jednej strony sytuację materialną i osobistą wnioskodawcy, a z drugiej strony własne możliwości finansowe - w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc i hierarchię zgłoszonych przez nich żądań - uzna, że nie istnieje możliwość przyznania zasiłku, to decyzji takiej – w ocenie Sądu - nie można zarzucić naruszenia prawa. Po przeanalizowaniu sytuacji osobistej, zdrowotnej i finansowej skarżącej, organy administracji stwierdziły, że J. P. spełnia kryteria pomocy w formie zasiłku specjalnego, o którym mowa w art. 41 u.p.s. Tym samym przyznały skarżącej zasiłek celowy specjalny na dofinansowanie rehabilitacji - masażu w miesiącu czerwcu 2012 r. w wysokości 120 złotych, co uzasadniły możliwościami finansowymi OPS wskazując słusznie, że w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe nie może dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które spełniają kryterium z ustawy o pomocy społecznej spotkają się z odmową przyznawania świadczenia z uwagi, na rozdysponowanie środków finansowych, na rzecz osób, które przekraczają kryterium dochodowe, tj. takimi jak skarżąca. Ponadto wskazać należy również, że zgodnie z art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Tymczasem skarżąca przyjmuje pozycję typowo roszczeniową, traktując organy pomocy społecznej jedynie jako instytucję mającą regularnie finansować jej stale rosnące potrzeby. Jak wynika z akt sprawy skarżąca regularnie korzysta z pomocy społecznej. W czerwcu przyznane zasiłki opiewały na kwotę 270 zł. Skarżącej przyznano bowiem zasiłek na masaż w kwocie 120 zł, zasiłek na leki 150 zł. Ponadto skarżąca mogła już w tym okresie korzystać z "ćwiczeń na równowagę mięśniową oraz usprawniające aparat ruchu typu pilates, stretching, na przyrządach kardio i sportowo-rehabilitacyjnych", o których wspominała w skardze, gdyż decyzją z [...] kwietnia 2012 r., Nr [...] przyznano jej zasiłek celowy w wysokości 439 zł na karnet fitness – SPA. Pomimo otrzymywania tak znacznej pomocy finansowej skarżąca domaga się jej zwiększenia i przyznania jej zasiłku na masaż, we wnioskowanej wysokości tj. 320 zł zapominając jednak, że przyznanie zasiłku celowego specjalnego z pomocy społecznej nie jest prawnym obowiązkiem organu administracji i nie rodzi dla ośrodka pomocy społecznej obowiązku jego przyznania, a po stronie wnioskodawczyni roszczenia do jego uzyskania. Skarżąca zatem jako osoba uzyskująca stałe dochody z emerytury powinna w ramach posiadanych możliwości, dążyć do rozwiązania własnej trudnej sytuacji życiowej. W ocenie Sądu nie można zatem zaskarżonym decyzjom zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też przepisów procesowych w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jak sugerował to pełnomocnik skarżącej. Za niczym nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut emocjonalnego i dyskryminującego podejścia organów do skarżącej i jej potrzeb, w szczególności patrząc na rodzaj, wysokość i częstotliwość przyznawanych skarżącej środków finansowych z pomocy społecznej. Skargą kasacyjną z 24 lipca 2013 r. J. P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 41 pkt 1 u.p.s. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że sytuacja skarżącej nie uzasadniania przyznania jej dofinansowania we wnioskowanym zakresie; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 3 § 1 i § 2 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego sprawy oraz rozstrzygnięcia w zakresie specjalnego zasiłku celowego przez uzależnienie jego przyznania od spełnienia ustawowego kryterium dochodowego w związku z czym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. WSA powinien był uchylić zaskarżoną decyzję, b) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutu i niedostrzeżenie, że w sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów nieopłaconej w całości pomocy prawnej udzielonej z urzędu przez radcę prawnego. Jednocześnie oświadczono, że koszty te nie zostały pokryte w całości, ani w części. W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – zwanej dalej p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd dokonując kontroli decyzji administracyjnej, orzekającej co do istoty sprawy bada jej rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie decyzji, które jest immanentną częścią decyzji, podlegającą tak samo jak orzeczenie kontroli sądu. Sąd dokonując takiej kontroli nie może aprobować dowolnego uzasadnienia, niepopartego zebranym, pełnym materiałem dowodowym istotnym dla sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z 27 czerwca 2011 r., II SA/Kr 669/11). Prawidłowo przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji powinna doprowadzić Sąd do wniosku, że decyzja SKO narusza przepisy postępowania, ponieważ organ ten nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sprawie, zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w przepisach art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. - zasadą zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie. Przepisy te obligują organy do wnikliwego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji powinno spełniać warunki określone w tym przepisie. Uzasadnienie powinno stwarzać możliwość kontroli prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Ma to szczególnie istotne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym, do jakich należy zarówno decyzja wydawana w przedmiocie zasiłku celowego, jak i decyzje dotyczące form pomocy określonych w art. 41 u.p.s. Ze wskazanej normy prawnej wynika, że aby możliwe było przyznanie przedmiotowego zasiłku, zaistnieć musi szczególnie uzasadniony przypadek. Przesłanka ta jest pojęciem nieostrym, wymagającym w każdorazowym przypadku dokonania stosownej oceny przez właściwy organ administracji. Ponadto z wyrażenia "może być przyznany" zawartego w przytoczonym przepisie wynika, że decyzja w przedmiocie zasiłku wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że nawet przy zaistnieniu przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku organ może zasiłku nie przyznać. Uznanie administracyjne wymaga jednak szczególnej staranności w przedstawieniu przesłanek i wniosków, jakie legły u podstaw jego zastosowania. Brak należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia, powoływanie się na ogólniki wskazuje na dowolność organu w podejmowanym rozstrzygnięciu (por. wyrok NSA w Gdańsku z 28 lutego 1996 r., SA/Gd 320/95). Prawidłowe rozstrzygnięcie na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s. będzie możliwe wtedy, gdy organy administracji wyjaśnią stan faktyczny sprawy, to jest ustalą cel na jaki ma zostać przeznaczony zasiłek oraz precyzyjnie ustalą sytuację materialno-bytową wnioskodawcy, Postępowanie organów administracji musi odpowiadać zasadom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności zaś organy mają obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.), a motywy rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o tak ustalony stan faktyczny powinny zostać zawarte w uzasadnieniu podjętej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie głównym argumentem podnoszonym przez organ była kwestia dochodów skarżącej. Jest to jedyny argument, który został podniesiony w zaskarżonej decyzji. Tymczasem uzasadnienie wyroku WSA uzupełnia treść zaskarżonej decyzji w tym zakresie wskazując na pozostałe okoliczności sprawy, które nie były przedmiotem analizy zaskarżonej decyzji. Sąd również nie dostrzegł, że organ błędnie przyjmuje kwotę 1197,53 zł jako kwotę, którą skarżąca może dysponować. Kwota ta tymczasem podlega obciążeniu komorniczemu, co organ zauważa ale nie odnosi do całokształtu ciężkiej sytuacji majątkowej skarżącej. Gdyby WSA przeprowadził prawidłową kontrolę decyzji doszedłby do wniosku, że została ona wydana z naruszeniem wskazanych przepisów. Nie czyniąc tego naruszył w sposób istotny i mający wpływ na wynik sprawy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 k.p.a. Należy również podnieść, że wyrok WSA nie odnosi się do zarzutu związanego z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. W piśmie z 11 kwietnia 2013 r. podniesiony został bowiem zarzut właśnie naruszenia art. 15 k.p.a. Tymczasem w treści uzasadnienia wyroku WSA brak jest jakiejkolwiek argumentacji na ten temat. Rozstrzygnięcie sprawy przez SKO ma charakter kasatoryjny, co było niedopuszczalne. Funkcją odwołania jest doprowadzenie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji przez ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Oznacza to, że po pierwsze, organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania [A. Wiktorowska, Zasada ogólna dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym (refleksje na marginesie powstania kolegiów odwoławczych przy sejmikach samorządowych), Sam.Teryt. 1995, nr 6, s. 80] i jeżeli strona zaskarżyła tylko część decyzji wydanej w pierwszej instancji, to nie oznacza to, iż decyzja w pozostałej części stała się ostateczna (wyrok SN z 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, LexPolonica nr 343304, OSNAPiUS 2000, nr 9, poz. 338; odmienny pogląd - o związaniu organu odwoławczego granicami odwołania - sformułowano w wyroku NSA z 21 maja 2007 r., I OSK 556/06, LexPolonica nr 2573386). Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się do rozpatrzenia zarzutów strony podniesionych w odwołaniu i oceny ich zasadności (zob. np. wyrok NSA z 9 października 1992 r., V SA 137/92, ONSA nr 1, poz. 22). Ograniczenie się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji w zakresie zaskarżonym stanowi naruszenie przepisów k.p.a. i może mieć wpływ na wynik sprawy (teza druga wyroku NSA z 1 grudnia 1998 r., III SA 1636/97, LexPolonica nr 338222). Po drugie, organ odwoławczy powinien rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie (zob. np. wyrok NSA z 31 marca 1998 r., III SA 1567/96, LexPolonica nr 340514). Po trzecie, organ odwoławczy nie może ograniczać się do badania zgodności z prawem decyzji zakwestionowanej przez stronę, ale powinien zbadać decyzję również z punktu widzenia celowości i słuszności rozstrzygnięcia (wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 14 stycznia 1993 r., SA/Wr 1384/92, LexPolonica nr 297524, ONSA z 1993 r. nr 1, poz. 32). W literaturze wskazano, że kryteriami tej kontroli obok legalności, celowości i słuszności rozstrzygnięcia są także gospodarność i rzetelność (A. Wiktorowska, Zasada ogólna..., s. 80). Należy zatem zauważyć, że decyzja SKO w sposób ograniczony odnosiła się do ponownego rozpoznania sprawy. Organ oparł się przede wszystkim na podniesionych zarzutach zamiast ponownie przeprowadzić postępowania, które pozwalałoby w sposób prawidłowy ustalić stan faktyczny dotyczący skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom, ponieważ podstawy kasacyjne odnoszące się do prawa materialnego nie wskazują, na czym miałaby polegać błędna wykładnia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów u.p.s., względnie na czym miałoby polegać ich niewłaściwe zastosowanie. Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie. Tym niemniej wady te czynią podniesione zarzuty naruszenia art. 8 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 41 pkt 1 u.p.s. niemającymi usprawiedliwionych podstaw w tym zakresie, ponieważ sporządzający skargę kasacyjną nie określił granic wniesionego środka zaskarżenia, co w świetle art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. uniemożliwiło naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie zasadności niniejszej skargi kasacyjnej. Przyjęty przez Sąd I instancji na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) jej stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Po pierwsze, dochód skarżącej znacznie przekracza wysokość kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Po drugie, skarżąca regularnie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej, mimo przekroczenia wysokości kryterium dochodowego, co świadczy o tym, że organy dostrzegają jej sytuację zdrowotną. Po trzecie, w rozpoznawanej sprawie przyznano jej również specjalny zasiłek celowy (120 zł), choć w niższej kwocie, niż ta, o którą wnosiła skarżąca. Po czwarte, skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mimo że zamieszkuje ze swoją córką P., co dowodzi, że nie współdziała (mimo takiego obowiązku) z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej, traktując je jako instytucję mającą regularnie finansować jej stale rosnące potrzeby. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji trafnie ocenił, że organy przyznając skarżącej specjalny zasiłek celowy w wysokości 120 zł nie naruszyły granic uznania administracyjnego, określonego w art. 41 u.p.s., ponieważ kierowały się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do okoliczności niniejszej sprawy, jak również uwzględnianiem potrzeb skarżącej, korzystającej ustawicznie z pomocy społecznej, w zakresie, w jakim potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom tej pomocy. Oznacza to, że również zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania nie mają usprawiedliwionych podstaw, bo nawet gdyby uznać, że uchybienia te rzeczywiście miały miejsce, to i tak pozostają one bez wpływu na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą kasacyjną jest jedynie takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.