II SA/Wa 2051/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Adam Lipiński, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty uposażenia wraz z odsetkami postanawia odrzucić skargę M. C. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], którą to decyzją organ ten utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty uposażenia wraz z odsetkami. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Artykuł 1 ww. ustawy stanowi, że normuje ona postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Z kolei art. 2 tej ustawy ustala właściwość w zakresie rozstrzygania spraw sądowoadministracyjnych, wskazując, że do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne. Oznacza to, że w pierwszej kolejności Sąd obowiązany jest zbadać, czy zaskarżony akt podlega jego kontroli. Z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika domniemanie drogi sądowej oraz zakaz zawężającej wykładni przepisów gwarantujących jednostce prawo do sądu (zob. R. Mikosz, M. Zirk-Sadowski, Granice prawa do sądu administracyjnego w Rzeczypospolitej Polskiej, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2007, nr 3, s. 37). Tym samym każdy obywatel, którego prawa lub wolności zostały naruszone, ma zapewniony dostęp do sądu. Z powyższych gwarancji konstytucyjnych wynikają określone konsekwencje dla orzekającego sądu administracyjnego. Sąd, odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sytuacji istnienia sprawy mogącej podlegać kontroli judykatury, zobowiązany jest nie tylko wyczerpująco wykazać własną niewłaściwość w sprawie, ale także w takim przypadku wskazać w uzasadnieniu orzeczenia sąd właściwy do rozpoznania sprawy. Nie wolno bowiem organowi wymiaru sprawiedliwości doprowadzić do sytuacji, w której twierdzenia jednostki o naruszeniu jej praw lub wolności miałyby pozostać poza efektywną kontrolą sądową. Niedopuszczalne jest zatem odrzucenie skargi na akt lub czynność ingerującą na jakiejkolwiek płaszczyźnie w prawa, wolności lub obowiązki jednostki bez wskazania, w jaki inny sposób, niż przed sądem administracyjnym, akt ten lub czynność może podlegać kontroli co do zgodności z prawem. Konkretyzując tę konstatację, w ocenie Sądu, odrzucenie skargi wniesionej do sądu administracyjnego jest możliwe tylko wówczas, jeżeli istnieje jasny przepis (lub przepisy) statuujący inny sąd jako właściwy, a w konsekwencji sąd administracyjny – jako niewłaściwy w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z brzmieniem art. 111a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.), sprawy dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaków rozstrzygają sądy pracy. Przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 121), dotyczące skutków niewykonania zobowiązań, stosuje się odpowiednio. Z przepisu tego wprost wynika, że roszczenia majątkowe o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej są realizowane w procedurze cywilnej przed sądami pracy. Nie powinno budzić wątpliwości, że w ramach roszczeń majątkowych zawierają się także roszczenia finansowe, a takimi są roszczenia o wypłatę uposażenia wraz z odsetkami, jako świadczeń pieniężnych. Warto przy tym od razu zaznaczyć, że droga sądowoadministracyjna jest wyjątkiem od generalnej zasady wyrażonej w art. 111a ww. ustawy. Tym samym, jako wyjątek, podlega wykładni zawężającej (exceptiones non sunt extendendae). Podkreślić należy, że taka interpretacja przywołanego przepisu ww. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej jest zgodna z uzasadnieniem projektu tej ustawy (vide Sejm RP IV kadencji, nr druku 3527). W uzasadnieniu tym podniesiono, że w dotychczasowej ustawie brak było przepisu umożliwiającego dochodzenie na drodze sądowej roszczeń strażaków przeciwko Skarbowi Państwa o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego i przyznane w trybie administracyjnoprawnym. Stosunek służbowy strażaka jest stosunkiem administracyjnoprawnym, w ramach którego funkcjonariuszowi przysługują świadczenia pieniężne, w tym m.in. uposażenie. Jednakże administracyjnoprawna kwalifikacja stosunku służbowego strażaka nie uniemożliwia przyznania wynikającym z niego roszczeniom majątkowym, w tym także roszczeniom finansowym, charakteru roszczeń cywilnych, dochodzonych w procedurze cywilnej przed sądem pracy. W motywach projektu ustawy zaznaczono ponadto, że dotychczasowa ustawa milcząco pomijała kwestię odsetek od należnych świadczeń, toteż wprowadzona przepisem art. 111a zmiana ma na celu zrównanie pod tym względem praw strażaków z prawami pracowników, poprzez umożliwienie im dochodzenia roszczeń przed sądami pracy. W praktyce będą to więc przede wszystkim sprawy związane z wypłatą świadczeń i należności wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariusza. Przyjęte rozwiązanie ma pozwolić na szybsze merytoryczne rozstrzyganie sporów w przedmiotowym zakresie. Dotychczasowa praktyka bowiem wykazuje brak uzasadnienia do prowadzenia postępowań administracyjnych w takich sprawach w sytuacji, gdy sądy administracyjne rozstrzygają tylko i wyłącznie o zgodności z prawem wydanych decyzji administracyjnych, nie wchodząc w merytoryczną słuszność przyjętych rozwiązań. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest kwestia odmowy wypłaty uposażenia wraz z odsetkami. Chodzi zatem o sprawę związaną z wypłatą świadczenia pieniężnego, a więc o realizację roszczenia majątkowego (finansowego) funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej, którego źródłem jest stosunek administracyjnoprawny. Sprawa ta nie podlega zatem kognicji sądu administracyjnego, lecz – stosownie do art. 111a ww. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej – w sprawie tej sądem właściwym jest sąd pracy. Jakkolwiek, w myśl art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, to w omawianym przypadku – z woli samego ustawodawcy – jako sąd właściwy został przez niego ustanowiony sąd rozpatrujący sprawy z zakresu prawa pracy. Z tego względu nie można mówić, aby droga sądowa była zamknięta, gdyż odmowa przyjęcia niniejszej sprawy do rozpoznania skutkuje, stosownie do art. 111a ww. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w związku z art. 199¹ ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 101 ze zm.), dopuszczalnością rozpoznania sprawy przez sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Zaskarżone "decyzje" należy zatem traktować jako pisma przedprocesowe, a nie decyzje administracyjne, w rozumieniu art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Do postępowań toczących się w tych sprawach nie mają bowiem zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie przysługuje w nich w administracyjnym toku instancji środek zaskarżenia. Tego rodzaju "decyzja" jest jedynie uzewnętrznionym w formie pisemnej stanowiskiem przełożonego wobec roszczenia cywilnego funkcjonariusza, które wynika ze stosunku służbowego, ewentualnie, gdyby o zwrot świadczenia wystąpił organ – roszczenia organu Państwowej Straży Pożarnej względem funkcjonariusza. Z uwagi na powyższe, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 111a ww. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji postanowienia.