II SA/Wa 1243/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (sprawozdawca), Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Ewa Grochowska – Jung, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz R. L. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] odmawiającej R. L. udostępnienia informacji publicznej tj. udostępnienia "wykazu imiennego oraz daty nadania tytułów awansu zawodowego nauczycieli dyplomowanych przez Kuratora Oświaty w B. zatrudnionych w Zespole Szkół Agro-Ekonomicznych w K., począwszy od r. szk. 2001/02 tj. od daty nowelizacji Ustawy Karta Nauczyciela wprowadzającej przepisy o awansie zawodowym nauczycieli". W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Edukacji Narodowej podniósł, iż wnioskiem z dnia [...] lutego 2012 r., na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, R. L. zwróciła się do [...] Kuratora Oświaty o udostępnienie jej "wykazu imiennego oraz daty nadania tytułów awansu zawodowego nauczycieli dyplomowanych przez Kuratora Oświaty w B. zatrudnionych w Zespole Szkół Agro – Ekonomicznych w K. począwszy od roku szkolnego 2001/02 tj. od daty nowelizacji Ustawy Karta Nauczyciela wprowadzającej przepisy o awansie zawodowym nauczycieli". [...] Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] marca 2012 r. odmówił R. L. udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Decyzję organ I instancji uzasadnił tym, że wnioskowana informacja nie może być udostępniona z uwagi na ograniczenie ustawowe wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (ze względu na ochronę danych osobowych i prawo do prywatności nauczycieli). Wskazał, że stworzenie żądanego przez wnioskodawczynię wykazu oznaczałoby konieczność przeanalizowania około 10 tysięcy akt nauczycieli, którym [...] Kurator Oświaty nadał stopień awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. Stwierdził również, że zarówno złożenie wniosku przez R. L., jak i jego pozytywne rozpatrzenie przez organ nie leży w rzeczywistym interesie publicznym. Już z samego wniosku strony wynika bowiem, że celem jakim kieruje się R. L. jest jej interes prawny. R. L. nie zgodziła się z argumentacją [...] Kuratora Oświaty i od powyższej decyzji wniosła odwołanie. W odwołaniu strona podniosła, że dokumenty do których dostępu zażądała mają charakter jawny i korespondują z arkuszami organizacyjnymi szkoły, dotyczą szkoły publicznej, w której była ona zatrudniona oraz nauczycieli, którzy są funkcjonariuszami publicznymi, zatem ich udostępnienie nie doprowadziłoby do naruszenia prawa do prywatności tych osób. Minister Edukacji Narodowej po zapoznaniu się z odwołaniem R. L., zbadaniu materiału dowodowego oraz analizie stanu faktycznego i prawnego sprawy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, rozstrzygnięciem z dnia [...] maja 2012 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje m. in. uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 977/11 organ wskazał, iż jeżeli utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to jest to informacja przetworzona. Zbiór takich informacji nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów. Mając powyższe na uwadze organ II instancji stwierdził, iż R. L. wnioskując o udostępnienie imiennego wykazu nauczycieli Zespołu Szkół Agro – Ekonomicznych w K., którym [...] Kurator Oświaty począwszy od 2001 r. nadał stopień nauczyciela dyplomowanego oraz dat nadania tych stopni, niewątpliwie wystąpiła o udostępnienie informacji przetworzonej. Zgodnie bowiem z art. 9b ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. nr 97, poz. 674 ze zm.), nauczycielowi mianowanemu, stopień nauczyciela dyplomowanego nadaje, w drodze decyzji administracyjnej, organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Obowiązujące przepisy nie przewidują jednakże prowadzenia rejestru wydanych decyzji w sprawie nadania stopnia awansu zawodowego. Zatem udostępnienie wnioskowanego przez R. L. imiennego wykazu nauczycieli Zespołu Szkół Agro – Ekonomicznych w K., którym [...] Kurator Oświaty począwszy od 2001 r. nadał stopień nauczyciela dyplomowanego oraz dat nadania tych stopni, wiąże się z koniecznością przeanalizowania całego zasobu dokumentacji z postępowań w sprawie nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego, wyselekcjonowania określonych informacji oraz sporządzenia żądanego zestawienia. Wobec tego nie można uznać, że zestawienie, o które wnosi R. L., ma charakter informacji prostej. Niewątpliwie przedmiotem niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę zakres informacji, jest udostępnienie informacji przetworzonej. Minister Edukacji Narodowej podkreślił, że w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostęp do informacji publicznej przetworzonej jest możliwy w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zatem niezależnie od argumentacji podniesionej przez wnioskodawcę, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien zbadać, czy udzielenie wnioskowanej informacji publicznej nie byłoby, w określonym we wniosku zakresie, szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przez użycie słów "szczególnie istotne", prawodawca wprowadził kwalifikowaną formę interesu publicznego. Z uwagi na fakt, że R. L. wystąpiła o udostępnienie informacji przetworzonej, a jej żądanie nie było możliwe do zrealizowania, poprzez udostępnienie informacji prostej, podstawową kwestią w niniejszej sprawie stało się ustalenie, czy udostępnienie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Tymczasem R. L. wniosek o udostępnienie imiennego wykazu nauczycieli Zespołu Szkół Agro – Ekonomicznych w K., którym [...] Kurator Oświaty począwszy od 2001 r. nadał stopień nauczyciela dyplomowanego oraz dat nadania tych stopni, uzasadniła jej ważnym interesem prawnym i interesem społecznym. Wyjaśniła, że dyrektor szkoły bezpodstawnie odmówił wydania jej oceny dorobku zawodowego za okres stażu na stopień nauczyciela dyplomowanego oraz nie odprowadzał składek emerytalnych, co zostało ujawnione w trakcie postępowania przed sądem, które jest w toku. W ocenie organu odwoławczego, udostępnienie R. L. informacji w zakresie określonym we wniosku nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zarówno intencja wnioskodawczyni, wskazany przez nią cel, jak też istota i charakter żądanej informacji, wskazują na to, że żądanie to związane jest wyłącznie z jej prywatnym interesem. Jednocześnie dla rozstrzygnięcia zarzutu podnoszonego przez R. L. w stosunku do dyrektora szkoły, dotyczącego ustalenia jej oceny dorobku zawodowego za okres stażu, nie jest istotne udostępnienie jej wnioskowanego imiennego wykazu nauczycieli Zespołu Szkół Agro – Ekonomicznych w K. Jeżeli R. L. kwestionuje czynności podjęte przez dyrektora szkoły w postępowaniu o nadanie jej stopnia awansu zawodowego, to zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje art. 9h ustawy – Karta Nauczyciela. Zgodnie z powołanym przepisem, nadzór nad czynnościami w postępowaniu o nadanie nauczycielom stopnia awansu zawodowego przez dyrektorów szkół sprawuje organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Czynności podjęte z naruszeniem przepisów ustawy, przepisów o kwalifikacjach nauczycieli lub przepisów wydanych na podstawie art. 9g ust. 10 są nieważne. Nieważność czynności stwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Po przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że udostępnienie wnioskowanej przez R. L. informacji nie ma szczególnego znaczenia dla funkcjonowania państwa, nie wpływa na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności, nie dotyczy też szerszego kręgu adresatów. Tym samym, brak jest szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu niniejszej informacji. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, iż R. L. wniosła o udostępnienie informacji przetworzonej, zaś jej udostępnienie nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, [...] Kurator Oświaty zasadnie wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, choć częściowo uzasadnienie tej decyzji jest niewłaściwe. Decyzja Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] maja 2012 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez R. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji [...] Kuratora Oświaty, a także wymierzenie organowi grzywny z powodu dopuszczenia się w prowadzonym postępowaniu naruszenia obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi strona wskazała na niezasadność odmowy dyrektora Zespołu Szkół Agro – Ekonomicznych w K. wydania skarżącej oceny dla celów awansu zawodowego, a także wskazała na uchybienia, jakich zadaniem skarżącej, dopuścił się dyrektora ww. placówki oświatowej. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skarżąca podkreśliła, że w dacie składania wniosku o udzielenie informacji publicznej nie był jej znany wymóg wykazania przez wnioskodawcę interesu publicznego odnoszącego się "do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa (...), z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym zasługuje na uwzględnienie. Na samym początku wskazać należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją tego prawa zajmuje się m. in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej. Wobec treści powyższego przepisu bezspornym jest, że [...] Kurator Oświaty jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej i dodać jednocześnie należy, że przepis ten ma charakter normy bezwzględnie wiążącej. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto - co należy szczególnie w niniejszej sprawie zaakcentować - informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Rzeczą oczywistą natomiast jest, że taka forma informacji publicznej może być udostępniona po uwzględnieniu ograniczeń wynikających z treści art. 5 ustawy. Zatem w świetle powyższej analizy bezspornym jest, że żądanie skarżącej mieści się w pojęciu informacji publicznej. Minister Edukacji Narodowej zaistniałego stanu rzeczy nie kwestionuje, a jedynie stwierdza, iż skarżąca domaga się informacji publicznej przetworzonej. Zdaniem organu, z uwagi na zakres żądania skarżąca nie wykazała, iż domaga się udostępnienia nowej jakościowo informacji publicznej, z uwagi istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego. W ocenie Sądu jest to twierdzenie przedwczesne. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, iż organ I instancji odmowę udostępnienia skarżącej wnioskowanej informacji publicznej uzasadnił ograniczeniem dostępu do informacji określonym w przepisie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tylko dodatkowo wspominał o czasochłonności realizacji wniosku strony. Wskazał, iż "wytworzenie i udostępnienie przedmiotowego wykazu byłoby działaniem naruszającym cytowane wcześniej przepisy art. 73 ust. 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych oraz zasadę racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi określoną w art. 76 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej ...). Z akt sprawy nie wynika także, aby wnioskodawczyni przed wydaniem decyzji organu II instancji była informowana, iż żąda informacji publicznej przetworzonej. Z tego też powodu, zarówno we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jak i w odwołaniu od decyzji odmownej, w której organ I instancji w ogóle nie powołał art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skarżąca nie odniosła się do przesłanki wskazanej w ww. przepisie. Dopiero z treści decyzji Ministra Edukacji Narodowej skarżąca dowiedziała się, iż aby uzyskać dostęp do wnioskowanej informacji przetworzonej powinna uczynić zadość przepisowi art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 22/11, iż cyt.: "Wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym, i mogą odmówić jej udostępnienia tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wykaże istnienia interesu publicznego. Gdy wnioskodawca, ustosunkowując się do wezwania, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wykaże istnienia interesu publicznego, wtedy organ powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji". W analizowanym przypadku organy obu instancji zaniechały wzywania strony w trybie art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do wykazania istnienia interesu publicznego z art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Nie mogą zatem skutecznie podnosić, że skarżąca nie wykazała, iż wnioskowanie przez nią informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego, skoro wymieniona przesłanka nie była jej znana. Z uwagi na istotne naruszenie przepisów określających dostęp do informacji publicznej, które mogło mieć wpływ na końcowy wynik załatwienia sprawy, zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2012 r. należy wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę z wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2012 r. organ będzie obowiązany wezwać wnioskodawczynię do wykazania interesu prawnego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy i dopiero znając argumentację strony w tym przedmiocie rozstrzygnie o zasadności tego wniosku. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie jest władny stosować sankcji karnych przewidzianych w art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 23 powołanej ustawy jest jedynym przepisem karnym zawartym w tej ustawie, a to przesądza, że wymierzenie grzywny na jego podstawie jest możliwe tylko w wyniku ustalenia wyczerpania znamion określonego tam czynu zabronionego w ramach postępowania karnego – a to z kolei oznacza, że sprawa w tym zakresie nie należy do właściwości sądu administracyjnego (patrz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II SAB/Rz 49/10 – publik. LEX nr 953623). W związku z powyższym wniosek skarżącej o wymierzenie "grzywny karnej" piastunowi organu nie mógł zostać rozpoznany w niniejszym postępowaniu.