II OSK 1937/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2705/12 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 7 maja 2013r., sygn. akt IV SA/Wa 2705/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...] Sąd orzekł także, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wójt Gminy Sulęczyno pismem z dnia [...] marca 2011r. znak: [...]zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku o uzgodnienie projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku gospodarczego i oczka wodnego na działce oznaczonej nr ew. [...]położonej w miejscowości W. gmina S. w granicach G. Obszaru Chronionego Krajobrazu. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...] odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji stwierdzając, że budowa inwestycji będzie naruszać § 5 pkt 8 rozporządzenia Nr 7/05 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 1161/XLVII/10 (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego Nr 80 poz. 1455), który zakazuje lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie znajdują również podstawy do zastosowania odstępstwa od powyższych zakazów. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011r. A. P. złożył zażalenie na powyższe postanowienie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, wnosząc o jego zmianę i uzgodnienie warunków zabudowy dla w/w inwestycji. Generalny Dyrektora Ochrony Środowiska po dokonaniu analizy materiału dowodowego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na wydane rozstrzygnięcie A. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, kwestionując stanowisko organu. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także § 7 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 1161/XLVII/10. Wobec powyższych zarzutów A. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 maja 2013 r. wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia przez organ I instancji, decyzję o warunkach zabudowy wydaje (z wyjątkiem terenów zamkniętych) wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 64 ust. 1 w/w ustawy przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Artykuł 53 ust. 5 stanowi zaś, iż uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane. Sąd I instancji stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że planowana inwestycja z uwagi na jej położenie w granicach G. Obszaru Chronionego Krajobrazu wymagała uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Z akt sprawy wynika jednak, iż wniosek Wójta Gminy S. o jej uzgodnienie z dnia [...] marca 2011r. wpłynął do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku w dnu [...] marca 2011r. Tym samym dwutygodniowy termin na dokonanie uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku upływał w dniu [...] marca 2011r. Organ wydał zaś rozstrzygnięcie w dniu [...] kwietnia 2011r., a więc po upływnie ustawowego terminu zakreślonego dla tegoż organu na jego wydanie. Zdaniem Sądu I instancji, wraz z upływem powyższego terminu uzgodnienie należało uznać za dokonane, zaś rozstrzygnięcia jakie zapadły po tej dacie wydane zostały z naruszeniem art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dotyczą one bowiem sprawy, która z mocy prawa zakończyła się już wydaniem pozytywnego uzgodnienia, co z kolei stanowi podstawę do uchylenia obu zaskarżonych postanowień jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia, rozpoznania skargi oraz jej oddalenia, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi WSA w Warszawie skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez: 1. dokonanie nieprawidłowej oceny, że w sprawie miał zastosowanie art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm., zwanej dalej: "u.p.z.p.") i tym samym naruszenie tych przepisów poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (w szerokim znaczeniu jako wzorca kontroli) i wskutek tego błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający (regionalnego dyrektora ochrony środowiska) w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane, podczas gdy w sprawie miał zastosowanie art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a u.p.z.p. określający, że niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji, co doprowadziło Sąd do uchylenia na podst. art. 145 § 1 pkt 1 lit, a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowień organów obu instancji w sytuacji, gdy skargę należało oddalić; 2. dokonanie nieprawidłowej oceny, że w sprawie nie miał zastosowania art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a u.p.z.p. i tym samym naruszenie tych przepisów poprzez ich niezastosowanie (w szerokim znaczeniu jako wzorca kontroli) wskutek błędnego przyjęcia, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy wymienione w pkt 1 w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie przepis ten jako lex specialis powinien być zastosowany. Skarżący kasacyjnie stwierdził, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie zastosował przepis art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i nie wziął pod uwagę, że projekt decyzji o warunkach zabudowy jest uzgadniany przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska zgodnie z brzmieniem art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a u.p.z.p., w którym to wskazano, że regionalny dyrektor ochrony środowiska ma 21 dni na wyrażenie swojego stanowiska. A zatem rozstrzygnięcie organu zapadło bez przekroczenia ustawowego terminu, gdyż 21-dniowy termin upływał dopiero 5 kwietnia 2011r., natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał rozstrzygnięcie w tym właśnie dniu, a więc z zachowaniem terminu. Skarżący kasacyjnie podniósł, iż art. 5 pkt 1 lit b. ustawy z dnia 3 października 2008r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008r. nr 201 poz. 1237 z późn. zm.) wprowadzono zmiany do u.p.z.p., poprzez dodanie w art. 53 ustępu 5b i 5c. Konieczna zmiana przepisów w tym zakresie wynikła z rezygnacji uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy na obszarach chronionych w przypadku przedsięwzięć, dla których przeprowadzana jest procedura oceny oddziaływania na środowisko. Regulacja ta miała na celu wyeliminowanie podwójnego rozpatrywania spraw, mianowicie: w trakcie uzgadniania na podstawie przepisów u.p.z.p. oraz w trakcie przeprowadzania procedur oceny oddziaływania na środowisko. Odrębnie, poprzez dodanie ustępu 5c w art. 53 u.p.z.p., dla regionalnego dyrektora ochrony środowiska ustalony został 21-dniowy termin na przedstawienie przez ten organ stanowiska dotyczącego uzgodnienia projektu decyzji (zaś niewyrażenie w tym terminie stanowiska przez RDOŚ uznaje się za uzgodnienie takiej decyzji z mocy samego prawa). Skarżący kasacyjnie wskazał, iż z dniem 17 lipca 2010r. przepisem art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. nr 106, poz. 675) zmieniono ust. 5 art. 53 u.p.z.p., zgodnie z którym "uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane". Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wobec takiego brzmienia przepisu, który – poza odesłaniem w zakresie trybu do art. 106 K.p.a. – ustala dla organu uzgadniającego maksymalny termin na wyrażenie stanowiska wynoszący dwa tygodnie – regulacja jest jednoznaczna. Skarżący kasacyjnie stwierdził, iż zamieszczenie bezpośrednio w u.p.z.p. w ust. 5 art. 53 konkretnego terminu na uzgodnienie (2 tygodnie), umożliwia stosowanie tego przepisu wprost do wszystkich organów wymienionych w ust. 4 z wyjątkiem regionalnego dyrektora ochrony środowiska, dla którego termin na uzgodnienie, w związku z wprowadzeniem odrębnej (szczególnej) dla tego organu regulacji, na mocy ust. 5c art. 53 u.p.z.p. – wynosi 21 dni. Do wszystkich przypadków uzgodnień dokonywanych przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska na podstawie przepisów u.p.z.p., z wyjątkiem przypadku określonego ust. 5b art. 53 u.p.z.p., zastosowanie ma tryb określony przepisami art. 53 ust. 4 oraz ust. 5 (w zakresie zasad) i ust. 5c (w zakresie terminu). Skarżący kasacyjnie podniósł, iż w aktualnym stanie prawnym, w zakresie uzgodnień wymaganych przepisami u.p.z.p., regionalnego dyrektora ochrony środowiska obowiązuje 21-dniowy termin od dnia otrzymania projektu decyzji, określony w art. 53 ust. 5c w zw. z ust. 4 pkt 8 tego artykułu. Zarówno do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i do decyzji o warunkach zabudowy, w myśl art. 60 ust. 1a u.p.z.p., stosuje się art. 53 ust. 5c u.p.z.p., tj. 21-dniowy termin na uzgodnienie od dnia otrzymania projektu decyzji. W zakresie terminu do wydania uzgodnienia przepisy te niewątpliwie są przepisami szczególnymi w stosunku do art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a zatem zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali miały zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Skarżący kasacyjnie stwierdził, iż wskutek opisanego wyżej błędu, naruszając przepisy prawa materialnego, Sąd l instancji uwzględnił skargę, nie rozpatrując jej merytorycznie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania A. P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, podnosząc argumenty merytoryczne dotyczące niezasadności odmowy uzgodnienia przedmiotowej inwestycji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że jest ona uzasadniona i z tego powodu została przez Sąd uwzględniona. W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca podniosła wyłącznie zarzuty dotyczące mających wpływ na wynik sprawy naruszeń przepisów prawa materialnego. Naruszeń tych strona skarżąca upatruje w błędnym zastosowaniu art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm., zwanej dalej: "u.p.z.p."), a także błędnym niezastosowaniu art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a u.p.z.p., na skutek czego Sąd I instancji błędnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie regionalny dyrektor ochrony środowiska winien był zająć stanowisko w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie istnieje regulacja szczególna wprowadzająca termin 21 dni. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są uzasadnione. Zastosowany przez Sąd I instancji przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. przewiduje, że "uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane". Trafnie wskazuje skarżący, że w sprawie miał jednak zastosowanie nie ten przepis, lecz art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a u.p.z.p. stanowiący lex specialis wobec regulacji zastosowanej przez Sąd I instancji. Przepis art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a u.p.z.p. przewiduje mianowicie, że projekt decyzji o warunkach zabudowy jest uzgadniany przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1. Dopiero "Niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji". Art. 53 ustęp 5c został wprowadzony do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie art. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008r. nr 201 poz. 1237 z późn. zm.) i obowiązuje od dnia 15 listopada 2008r. Przepis ten w sposób wyraźny i jednoznaczny ustala dla regionalnego dyrektora ochrony środowiska 21-dniowy termin na przedstawienie przez ten organ stanowiska dotyczącego uzgodnienia projektu decyzji, przewidując, że niewyrażenie w tym terminie stanowiska przez RDOŚ uznaje się za uzgodnienie takiej decyzji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 maja 2014r., II OSK 2936/12). Stanowi on zatem lex specialis w stosunku do legi generali, którą jest regulacja zawarta w zastosowanym przez Sąd I instancji przepisie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Trafnie zatem wskazano w skardze kasacyjnej, że w niniejszej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał rozstrzygnięcie w przewidzianym w ustawie terminie, albowiem 21-dniowy termin upływał dopiero w dniu [...] kwietnia 2011r., natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał rozstrzygnięcie w dniu [...] kwietnia 2011r., a więc z zachowaniem terminu. Błędne zastosowanie przez Sąd I instancji art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym zamiast art. 53 ust. 5c tej ustawy doprowadziło w niniejszej sprawie do nieprawidłowego uchylenia przez Sąd I instancji postanowień organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nieprawidłowy był przyjęty przez Sąd I instancji pogląd, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego polegającego na odmowie dokonania uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, podczas gdy z powodu uchybienia terminu do jego dokonania, uzgodnienie nastąpiło z mocy prawa. Postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zapadło w przewidzianym ustawą terminie, Sąd I instancji winien był zatem merytorycznie rozpoznać skargę na utrzymujące je w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Mając na uwadze powyżej wskazane naruszenia prawa materialnego i będące ich konsekwencją naruszenia prawa procesowego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, na podstawie art. 185 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.