I OSK 691/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1529/12 w sprawie ze skargi K.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1529/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [...] Wójt Gminy Zielonki ustalił K. D. z urzędu opłatę adiacencką w wysokości 4.106,88 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], położonej w T., wskutek stworzenia warunków do podłączenia do sieci kanalizacyjnej, wskazując na spełnienie przesłanek ustawowych, gdyż możliwość podłączenia datuje się od 12 sierpnia 2009 r., co dokumentuje protokół częściowego odbioru robót i przekazania do eksploatacji inwestycji "Ochrona zlewni rzeki Prądnik – projekt i realizacja kanalizacji – II etap". Wójt wyjaśnił, że strona została powiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty, że z operatu szacunkowego wynika wzrost wartości nieruchomości, że do operatu wniesione zostały uwagi, na które rzeczoznawca udzielił wyjaśnień, że w dacie stworzenia warunków do podłączenia obowiązywała uchwała Rady Gminy Zielonki Nr IX/59/2007 z 21 czerwca 2007 r., której § 3 określał procentową stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu stworzenia warunków do podłączenia na 32% różnicy wartości. K. D., odwołując się od decyzji, wskazała na niezachowanie trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem za datę stworzenia warunków do podłączenia do kanalizacji działki nr [...] należy uznać nie 12 sierpnia 2009 r. ale 30 kwietnia 2009 r., kiedy zostało wykonane i odebrane przyłącze jej nieruchomości do kanalizacji, co wynika z protokołu odbioru szczelności przyłącza z 30 kwietnia 2009 r. oraz umowy z [...] czerwca 2009 r. nr [...] na odprowadzanie ścieków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...], uchyliło decyzję Wójta i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania, wyjaśniając: kwestię od kiedy należy liczyć trzyletni termin na wydanie decyzji o naliczeniu opłaty wyjaśnia art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, że ustalenia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury należy dokonywać na podstawie odrębnych przepisów, tj. prawa budowlanego, prawa wodnego i in. W sprawie istotne są przepisy prawa budowlanego, z których wynika, iż użytkowanie obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, a takim jest sieć kanalizacyjna, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeśli ten organ w terminie 21 dni od doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu, przy czym podłączenie do sieci musi pozostawać w zgodzie z regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków, uchwalonym przez Radę Gminy, na podstawie przepisów ustawy o zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Z akt sprawy wynika – protokół odbioru robót techniczno-budowlanych z 12 sierpnia 2009 r. – potwierdzenie wykonania odcinka kanalizacji, co stanowi dowód na podłączenie działki nr [...] do kanalizacji, jednak brak jest dowodu na przesłanie zawiadomienia o zakończeniu budowy właściwemu organowi nadzoru budowlanego, co wymaga uzupełnienia materiału dowodowego sprawy. Natomiast argument odwołującej się, że warunki podłączenia miały miejsce wcześniej, 30 kwietnia 2009 r. jest niezasadny, bowiem nie mogło to nastąpić legalnie przed odbiorem ostatecznym i przekazaniem do eksploatacji. Zwrócić też należy uwagę na wadę operatu dotyczącą obliczenia powierzchni nieruchomości – rzeczoznawca wyceniał tylko część nieruchomości ujętej w planie zagospodarowania jako teren zabudowy mieszkaniowej, a nie wartość całej nieruchomości, zaś organ nie przeprowadził analizy operatu, stwierdzając jedynie, że jest prawidłowy co do zastosowanej metody wyceny. W skardze na decyzję, z zaznaczeniem, że dotyczy ona tylko uzasadnienia, K. D. podnosiła, że 30 kwietnia 2009 r. zostało wykonane i odebrane przyłącze działki nr [...] do kanalizacji, zatem podłączenie nastąpiło wcześniej niż to wskazały organy, zatem termin ustawowy na wydanie decyzji nie został dochowany. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd wyjaśnił następująco: Istotne w sprawie jest ustalenie momentu, od którego należy zacząć liczenie 3-letniego okresu na wydanie decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W orzecznictwie nie ma zgodności co do daty rozpoczynającej bieg terminu. Prezentowane jest stanowisko, że okoliczność wykonania kanału sanitarnego z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości stanowi już stworzenie warunków podłączenia, jednakże jest prezentowane także stanowisko, że moment ten to możliwość skorzystania przez właściciela z infrastruktury, zatem możliwość faktycznego podłączenia. Po wejściu w życie art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami zaczął się kształtować kolejny pogląd, prezentujący stanowisko, że datą stworzenia warunków jest data wynikająca z możliwości przystąpienia do użytkowania obiektu, ustalona wg prawa budowlanego, a taką będzie – w przypadku sieci kanalizacyjnej – upływ terminu do wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, po dokonaniu przez inwestora zawiadomienia o realizacji inwestycji. Trafny jest ten ostatni pogląd, nie ma zatem racji skarżąca, że to data 30 kwietnia 2009 r. stanowi początek biegu 3-letniego terminu, zaś w tej kwestii organ I instancji będzie musiał wyjaśnić kiedy legalnie nastąpiło stworzenie warunków do podłączenia. Zasadnie Samorządowe Kolegium wskazało na te braki materiału dowodowego, uchylając decyzję. Zgodzić też się należy z oceną Kolegium, co do wadliwości operatu w szacowaniu wartości nieruchomości jeśli idzie o powierzchnię przyjętą do wyceny. W tym stanie zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Reprezentowana przez adwokata, K. D. wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zarzucając, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "p.p.s.a.": I. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, w postaci: 1) art. 145 w zw. z art. 148b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na: – uznaniu, iż datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej jest taka data, w której oprócz spełnienia warunków technicznych, muszą zostać spełnione także warunki prawne – w postaci zgłoszenia zakończenia prac Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego i dopuszczenia obiektu do eksploatacji w postaci pozwolenia na użytkowanie sieci – bez uwzględnienia okoliczności, iż: a) organ administracyjny nie wykonał przyłącza (przykanalika) do nieruchomości skarżącej – a przyłącz ten został wykonany i opłacony przez skarżącą, b) skarżąca korzystała z wybudowanej sieci kanalizacyjnej w dacie o wiele wcześniej na mocy zawartej umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków – i tym samym stwierdzając, iż fakt podłączenia do wybudowanej gminnej sieci kanalizacyjnej w dacie wcześniejszej niż wskazana przez organ administracyjny – nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy. II. Naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: 1) art. 7 i art. 106 § 3 w zw. z 113 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonywanie obowiązku kontroli decyzji administracyjnej polegające na: – uznaniu, iż organy administracyjne działały zgodnie z zasadą legalizmu, – nieprzeprowadzeniu dowodów uzupełniających z dokumentów, w sytuacji gdy Sąd I instancji stwierdził, iż materiał dowodowy winien zostać uzupełniony o korespondencję do i od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, – niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i w konsekwencji brak ustalenia, że doszło do przedawnienia wydania decyzji wymierzającej opłatę adiacencką i w konsekwencji nie uchylenie decyzji organu I i II instancji i zwrócenie sprawy do organu I instancji celem jego umorzenia, – braku ustalenia czy wraz z wykonaniem kanału sanitarnego zostały wykonane przykanaliki do przedmiotowej nieruchomości, a tym samym czy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzenia kanalizacyjnego, a jeśli tak to w jakiej dacie i przez jaki podmiot oraz od kiedy faktycznie skarżąca korzystała z wybudowanej gminnej sieci kanalizacyjnej, które to Sąd I instancji pominął w zupełności – przy jednoczesnym wskazaniu przez Sąd, że przedstawione przez skarżącą dowody (protokół odbioru szczelności przyłącza, umowa o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków) nie świadczą jeszcze o faktycznej możliwości korzystania z ww. urządzeń; 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: – nie ustosunkowanie się przez Sąd I instancji do powołanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania przez organ administracyjny oraz naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, natomiast odniesienie się przez Sąd I instancji do "zmodyfikowanych samodzielnie" przez Sąd zarzutów skarżącej, – błędne i niepełne przedstawienie stanu faktycznego, w szczególności wskazania zakresu i zarzutów formułowanych przez skarżącą w całym postępowaniu administracyjnym, – braku wskazania dla organu administracyjnego, co do dalszego postępowania okoliczności, które winny zdaniem skarżącej zostać ustalone – momentu faktycznego podłączenia oraz korzystania przez skarżącą z urządzeń infrastruktury technicznej, – brak należytego, wyczerpującego uzasadnienia przyjętego przez Sąd toku rozumowania, dotyczącego kwestii istnienia faktycznego podłączenia nieruchomości skarżącej do gminnej sieci kanalizacyjnej w dacie dużo wcześniejszej niż wskazywana przez organy administracyjne, które Sąd I instancji uznał za nieistotne nie wyjaśniając przy tym przyczyn takowej oceny – co z kolei powoduje brak możności oceny czy Sąd I instancji należycie brał za podstawę orzekania w niniejszej sprawie całość stanu faktycznego sprawy, a także toku wnioskowania pod kątem jego spójności i logiczności, a tym bardziej poznania racji, które stały u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjnej nie można było uwzględnić, albowiem wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie można zarzucić naruszenia przepisów przytoczonych w jej podstawach, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany. Zarzuty te dotyczą naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, jednak istota sprawy sprowadza się do tego, od jakiego momentu należy liczyć termin przewidziany na wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej i czy w sprawie został on zachowany. Stosownie do art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez ponoszenie opłat adiacenckich. Opłatę tę może decyzją ustalić wójt, burmistrz lub prezydent miasta każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jak wynika z art. 145 ust. 1 tej ustawy. Z mocy art. 145 ust. 2 wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może wystąpić w terminie 3 lat od stworzenia ww. warunków, jeżeli w dniu stworzenia obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej opłaty. W sprawie nie ma sporu co do uchwalenia przez Radę Gminy Zielonki stawki procentowej opłaty adiacenckiej – uchwała z 21 czerwca 2007 r. Nr IX/59/2007 ani co do tego, że została wybudowana kanalizacja w ulicy, przy której jest położona nieruchomość skarżącej. Spór dotyczy natomiast kwestii wskazanych wyżej, jak należy rozumieć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do sieci, o czym mowa w art. 145 ust. 1 ww. ustawy, a także czy trzyletni termin, wskazany w jej art. 145 ust. 2 został zachowany. Skarżąca K. D. stworzenie warunków podłączenia nieruchomości do sieci rozumie dopiero od momentu wybudowania przykanalików do nieruchomości, jak wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 5 czerwca 2000 r. OPK 4/00, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny stał na stanowisku, że chodzi o stworzenie potencjalnej możliwości korzystania z sieci, zatem zaistnienie warunków technicznych i prawnych. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2000 r. stała na stanowisku warunków technicznych jako tworzenia możliwości podłączenia do sieci, a jakkolwiek jej wydźwięk był taki, że samo wybudowanie sieci nie stanowi jeszcze przesłanki stworzenia warunków podłączenia, a konieczne jest wybudowanie przykanalików, to jednak wypływał z niej wniosek, że chodzi o warunki techniczne. Jednak od daty jej podjęcia zmienił się stan prawny, bowiem dodany został do ustawy o gospodarce nieruchomościami art. 148b, który stanowi, że ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury albo do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Te odrębne przepisy to z całą pewnością przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, ten bowiem akt prawny reguluje kwestie pozwoleń na budowę, pozwoleń na użytkowanie wybudowanych, zgodnie z pozwoleniami, obiektów. W rozumieniu zatem art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami stworzenie warunków to możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu, stosownie do przepisów Prawa budowlanego. Stworzenie warunków jest więc nie tylko kategorią techniczną, ale i prawną i obie powinny być spełnione. Przychylić się wobec tego należy, że zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez dodanie art. 148b spowodowała, że obok warunków technicznych podłączenia istotny jest także warunek prawny. W sprawie z akt wynika, że warunki techniczne do podłączenia nieruchomości skarżącej do sieci kanalizacyjnej nastąpiły 12 sierpnia 2009 r., z tą datą bowiem nastąpił odbiór częściowy robót i przekazanie do eksploatacji sieci. Skarżąca twierdzi, że miało to miejsce nawet wcześniej, gdyż dla działki nr [...] zostało odebrane przyłącze 30 kwietnia 2009 r., a umowa o odprowadzanie ścieków zawarta 10 lipca 2009 r. Jednak daty 30 kwietnia nie można uznać za stworzenie warunków technicznych w rozumieniu legalności, gdyż dopiero po odbiorze przez inwestora robót można o takich warunkach mówić. Nie ustalono natomiast w sprawie w jakiej dacie nastąpiło spełnienie się warunku prawnego, tj. możliwości przystąpienia przez inwestora do użytkowania sieci kanalizacyjnej, a tym samym właścicieli nieruchomości do podłączenia nieruchomości do sieci. Artykuł 54 Prawa budowlanego mówi, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę – a takim obiektem jest siec kanalizacyjna – można przystąpić, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Z akt sprawy nie wynika aby czynność zawiadomienia została wykonana, tym samym czy sprzeciw został zgłoszony czy też nie. Wobec uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Wójta Gminy Zielonki w sprawie ustalenia K. D. opłaty adiacenckiej ze wskazanego wyżej powodu i zaakceptowaniu tego rozstrzygnięcia Kolegium przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie należy stwierdzić: Protokołem z 12 sierpnia 2009 r. odebrana została część inwestycji, przy której leży nieruchomość skarżącej, a wobec tego zawiadomienie, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego tej części inwestycji – sieci kanalizacyjnej powinno dotyczyć. Jeżeli zawiadomienie to miało miejsce należy spodziewać się, że nastąpiło po dacie 12 sierpnia 2009 r., bowiem po odbiorze tej części sieci kanalizacji. Natomiast jeżeli zawiadomienie nie nastąpiło, lub nastąpiło po odbiorze całej sieci w ramach inwestycji "Ochrona zlewni rzeki Prądnik – projekt i realizacja kanalizacji – II etap", czy też sprzeciw został zgłoszony to w postępowaniu o ustalenie opłaty należy mieć na uwadze, czy 3-letni termin na wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji nie upłynął. Po upływie bowiem terminu postępowanie nie może być już prowadzone, bowiem wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej po 3 latach od stworzenia warunków do podłączenia nie jest dopuszczalne. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).