I SA/Wa 1426/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi L. K., G. W., J. K., J. K. i W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących L. K., G. W., J. K., J. K. i W. K. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania G. W., L. K., J. K., J. K. oraz W. K. od decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w sprawie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej we wsi G. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. 2. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że wnioskiem o zwrot objęta została nieruchomość stanowiąca w dacie wywłaszczenia działkę ewid. nr [...] położoną we wsi G., która w obowiązującej obecnie ewidencji gruntów oznaczona jest w części nr [...]. Wywłaszczone w latach 70 - tych przedmiotowe grunty stanowiły własność E. K., której następcy prawni reprezentowani przez G. W., L. K., J. K., J. K. oraz W. K. wnieśli o zwrot wywłaszczonych gruntów na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Starosta P. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. odmówił zwrotu nieruchomości z uwagi na wykorzystanie nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. 3. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona za odszkodowaniem na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w W. z dnia [...] grudnia 1971 r. dotyczącego działki nr [...] we wsi G., stanowiącej własność E. K., bowiem nieruchomość ta była niezbędna dla potrzeb eksploatacji kruszywa z przeznaczeniem dla [...]. W aktualnej ewidencji gruntów wsi G. wywłaszczona nieruchomość stanowi część działki ewid. nr [...] i jest własnością Gminy P. na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1992 r., w użytkowaniu [...]. Po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, w Urzędzie Miasta i Gminy w P. w dniu [...] września 1976 r. przekazano protokólarnie tereny poeksploatacyjne o powierzchni [...] położone we wsi G., w tym teren objęty wywłaszczeniem od E. K.. Przekazanie komisyjne gruntów na rzecz Urzędu Miasta i Gminy P. uzależniono od realizacji zaleceń w zakresie wyrównania terenu oraz jego zadrzewienia przez [...] i uregulowania stanu własności granicy południowej. Końcowy komisyjny odbiór zaleconych robót rekultywacyjnych został dokonany w dniu 15 kwietnia 1977 r. Decyzją z dnia [...] listopada 1977 r. po rozpatrzeniu wniosku [...] stwierdził wygaśnięcie prawa użytkowania gruntów przez Przedsiębiorstwo, ponieważ w grudniu 1975 r. zakończono całkowitą eksploatację kruszcu oraz wykonany został nałożony obowiązek rekultywacji gruntów. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1980 r. przekazał nieruchomość położoną na terenie miasta P. i wsi G. o powierzchni [...], na rzecz [...], na cele produkcji rybackiej. Organ podał, że w związku z wnioskiem następców prawnych byłej właścicielki nieruchomości o zwrot wywłaszczonych gruntów, przeprowadzono w dniu 8 grudnia 2011 r. oględziny stanowiące wizję lokalną w celu stwierdzenia aktualnego stanu gruntów w aspekcie możliwości ich zwrotu, z udziałem m.in. dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa P. oraz przedstawicieli Okręgu [...] w C., przedstawiciela Gminy P. oraz przedstawicielki wnioskodawców i stwierdzono, że grunt będący przedmiotem wniosku stanowi w części teren zadrzewiony i zakrzaczony, stanowiący część skarpy otaczającej zbiornik wodny, teren jest nierówny ze spadkiem w kierunku zbiornika wodnego. W pozostałej części grunt objęty wnioskiem o zwrot stanowi zbiornik wodny. Zbiornik ten wraz z obrzeżami powstały po wyrobiskach po żwirowych zajmuje powierzchnię [...] we wsi G. oraz działkę nr [...] w P. Dokumentacja poglądowa stanowiąca serię 4 zdjęć obrazujących fragment terenu po wywłaszczeniu i jego stan faktyczny załączona do odwołania stron od decyzji Starosty P. daje obraz gruntu stanowiącego wał ochronny dla zbiornika wodnego powstałego po wyeksploatowaniu żwiru, poprzez jego celowe zadrzewienie i zakrzaczenie dla umocnienia gruntu dla ochrony zbiornika wodnego i bezpieczeństwa otoczenia, oraz, jak stwierdził organ, w tym kierunku poszły także ustalenia obejmujące obowiązek rekultywacyjny nałożony na [...]. Zdaniem organu, nie ma podstaw do uznania zbędności części terenu wywłaszczonego, która umożliwiłaby zwrot tego terenu. Cel wywłaszczenia polegający jedynie na eksploatacji żwiru bez uwzględnienia potrzeb związanych z późniejszą rekultywacją terenu obowiązującą ustawowo inwestora, zdaniem organu, należy rozumieć szerzej. Tym bardziej, że nastąpiło kompleksowe rozwiązanie obowiązku rekultywacji terenów poeksploatacyjnych. Przedsiębiorstwo eksploatujące żwir przez dłuższy okres czasu na dosyć dużym obszarze wywłaszczanych gruntów miało świadomość konieczności ich rekultywacji, przez tworzenie zbiorników wodnych na powstających wyrobiskach i organizacji gospodarki rybackiej. Organ wskazał również, że administracja samorządowa sytuację taką preferowała wcześniej i czyni to nadal, o czym świadczyć może powstanie dosyć znaczącego powierzchniowo zbiornika wodnego stanowiącego aktualnie powierzchnię [...]. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: G. W., L. K., J. K., J. K. oraz W. K. ; zarzucając: 1. sprzeczność z przepisami prawa, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 w zw. z art.137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niezastosowanie art. 137 ust. 2 tej ustawy, gdy zachodzą ku temu podstawy; 2. naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, brak wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz nie wyjaśnienie istoty sprawy, co doprowadziło do błędnego uznania, iż cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany w stosunku do całości nieruchomości, w sytuacji gdy znaczna część nieruchomości (ponad 1 000 m2) nie była wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem określonym w orzeczeniu o wywłaszczeniu, a cel określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu nie został zrealizowany, oraz poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; 3. naruszenie art. 8 kpa i art. 11 kpa poprzez prowadzenie postępowania sposób naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, skoro w okolicznościach niniejszej sprawy oraz sprawy z wniosku B. Z. - spadkobiercy S. Z. wręcz identycznych do niniejszej, zostały wydane dwa całkowicie odmienne rozstrzygnięcia i decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] organ uznał, że część gruntów powinna być zwrócona jako niewykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, podczas gdy w niniejszej sprawie organy odmownie załatwiły wniosek skarżących; 4. naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie - - wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. 2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sądowa kontrola zgodności decyzji z prawem nie jest przeprowadzana dowolnie, lecz musi przebiegać w określonej kolejności. W pierwszej kolejności powinna zostać przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji, ponieważ ustalenie wady decyzji powodującej stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale wręcz niedopuszczalną, w następnej zaś kolejności sąd obowiązany jest przeprowadzić kontrolę przestrzegania przepisów o postępowaniu administracyjnym, ponieważ ewentualne ustalenie naruszenia prawa materialnego stanowiące podstawę do uchylenia decyzji, może być dokonane dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, a dopiero w ostatniej kolejności sąd przeprowadza kontrolę przestrzegania przez organy administracyjne przepisów prawa materialnego (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 460-461). 2. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] marca 2012 r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej we wsi G. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3. Zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2008, s. 100 i nast.). Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania - zarówno z urzędu jak i na wniosek stron - wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kpa. 4. Słusznie strona skarżąca zarzuciła, że organ nie ustalił dokładnie stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do błędnego uznania, iż cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany w stosunku do całości nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona dla potrzeb eksploatacji kruszywa, i ta okoliczność zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, jednakże, mapy znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, czy wywłaszczona od E. K. nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia w całości, czy też tylko w części. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ stwierdził, że grunt będący przedmiotem wniosku stanowi w części teren zadrzewiony i zakrzaczony, stanowi część skarpy otaczającej zbiornik wodny, a w pozostałej części stanowi zbiornik wodny, a cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zdaniem Sądu organ dokonał zbyt daleko idących ustaleń, które nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym znajdującym się obecnie w aktach administracyjnych sprawy – nie potwierdza tego ani mapa sytuacyjna z 1967 r. ani wycinek mapy zasadniczej, a równocześnie nie sporządzono i nie dołączono do akt sprawy wykazu zmian gruntowych, który to dokument jednoznacznie wskazywałby przekształcenia jakim uległa wywłaszczona nieruchomość, sposób wykorzystywania nieruchomości nowopowstałych, jak również nie dołączono mapy sporządzonej przez uprawnionego geodetę, która jednoznacznie wskazywałaby obszar (działki ewidencyjne) zajęty pod zbiornik wodny. Zdaniem Sądu takie dokumenty powinny były poprzedzać przeprowadzone na gruncie oględziny, a bez takich dokumentów ustalenia organu, zdaniem Sądu, są w znacznej mierze dowolne i niewystarczające do jednoznacznego zbadania możliwości zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, o czym mowa w art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. 5. W tej sytuacji stwierdzić więc należy, iż organ rozstrzygając niniejszą sprawę nie ustalił należycie stanu faktycznego i nie wyjaśnił należycie sprawy, czym naruszył zasadę prawny obiektywnej, o której mowa w art. 7 kpa. W świetle podniesionych okoliczności faktycznych i prawnych należy uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 i 80 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli zaś organ nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy, to badanie, czy zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego – byłoby przedwczesne. IV. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie przedstawione wyżej stanowisko Sądu. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.