II OSK 1944/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. M. i E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 887/12 w sprawie ze skargi Z. M. i E. M. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 5 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w oddalił skargę Z.M. i E.M. (dalej jako "skarżące") na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że na skutek zawiadomienia Elżbiety Charchut, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ropczycach przeprowadził 1 grudnia 2010 r. czynności kontrolne na działce nr [...] w Zagorzycach. Stwierdzono, że na działce prowadzone są roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego. Wykonane zostały ściany parteru z pustaków ceramicznych i strop z pustaków ceramicznych na belkach. Wymiary zewnętrzne budynku wynoszą 9,64 x 12,04 m. W trakcie kontroli skarżące przedłożyły do wglądu złożone Staroście Ropczycko-Sędziszowskiemu 19 października 2010 r. zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie budynku mieszkalnego nr 244, na działce nr 5934 w Zagorzycach, obejmujących wymianę tynków, podłóg, instalacji elektrycznej oraz ciągu kominowego. Oświadczyły, że do robót przystąpiono "z końcem października". W trakcie pracy okazało się, że ściany i fundamenty "sypią się", w związku z czym rozebrano stary budynek mieszkalny, wykonano nowe fundamenty i nowe ściany w większości po obrysie starego budynku. Poszerzenie budynku od strony południowej zostało wykonane w miejscu starych fundamentów, które zostały odkopane. Po wszczęciu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ropczycach 1 marca 2011 r. przeprowadził oględziny z udziałem stron. W ich toku skarżące złożyły dodatkowe wyjaśnienia. Wskazały, że początkowo miał to być remont starego drewnianego budynku, wybudowanego w 1938 r. i roboty te zostały wykonane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ropczycach postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. nakazał skarżącym wstrzymać samowolnie prowadzone roboty budowlane i nałożył obowiązek przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2011 r. dokumentów wymienionych w tym postanowieniu. Postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. organ I instancji zmienił powyższe postanowienie i określił termin przedłożenia dokumentów na 31 maja 2012 r. Skarżące przedłożyły część wymaganych dokumentów 30 grudnia 2011 r. Pismami z 6 lutego 2012 r. i 6 kwietnia 2012 r. organ I instancji wezwał skarżące do złożenia właściwych dokumentów do 31 maja 2012 r. Postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. organ I instancji nałożył na skarżące obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonym projekcie budowlanym, polegających na uzupełnieniu wymaganych dokumentów o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy na budowę budynku mieszkalnego i przedłożeniu projektu budowlanego na budowę budynku mieszkalnego. Skarżące nie wykonały nałożonego obowiązku. Decyzją z [...] czerwca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ropczycach nakazał skarżącym rozbiórkę budynku mieszkalnego będącego w budowie. Odwołanie od powyższej decyzji wniosły skarżące. Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie organ I instancji prawidłowo ustalił, że zakres wykonanych robót budowlanych stanowi budowę budynku mieszkalnego. Potwierdzają to kontrola przeprowadzona 1 grudnia 2010 r. i oględziny przeprowadzone 1 marca 2011 r. Zakres robót potwierdza również oświadczenie skarżących. Nie była to rozbudowa, nadbudowa ani odbudowa obiektu, ponieważ obiekt wykonany został o innych wymiarach niż poprzedni. Z kopii mapy zasadniczej i kopii mapy ewidencyjnej wynika, że poprzednio istniejący budynek mieszkalny miał wymiary ok. 7,00m x 12,00m, natomiast obecny budynek ma wymiary 9,60m x 12,04m. Wykonane roboty budowlane doprowadziły do powstania nowego budynku z nowych materiałów i o nowych wymiarach, na budowę którego wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżące nie posiadają ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem realizacja przedmiotowego obiektu nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie prowadzono postępowanie legalizacyjne. W określonym terminie skarżące przedłożyły projekt budowlany pn. "rozbudowa, nadbudowa i przebudowa istniejącego budynku mieszkalnego" oraz oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Nie przedłożyły natomiast decyzji o warunkach zabudowy. Organ wezwał skarżące do przedłożenia dokumentów i uzupełnienia ich o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy na budowę budynku mieszkalnego i projekt budowlany budowy budynku mieszkalnego. Organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajduje się uwierzytelniona kopia decyzji o warunkach zabudowy z 3 lutego 2011 r., która dotyczy inwestycji pn. "przebudowa, rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego wraz z budową urządzeń technicznych w tym m.in. bezodpływowego zbiornika ścieków sanitarnych na działce nr [...] w Zagorzycach". Złożony projekt budowlany nie dotyczy jednak realizowanej inwestycji, tj. budowy budynku mieszkalnego. Dotyczy on nadbudowy, przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego (parterowego o konstrukcji drewnianej, wykonanego w latach 1960-1970), a budynek taki nie istnieje. Ponadto w metrykach rysunków wskazani są zamiennie jako inwestorzy Halina i Z.M. oraz E.M. i Z.M. Skarżące wniosły skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Oddalając skargę Sąd I instancji przedstawił stan prawny sprawy i wyjaśnił, że wydany w sprawie nakaz rozbiórki jest konsekwencją niespełnienia przez stronę skarżącą obowiązków nałożonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ropczycach postanowieniem z 18 sierpnia 2011 r. Sąd I instancji stwierdził, że nakaz został nałożony w sposób prawidłowy i znajdujący oparcie w art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 - dalej jako "ustawa Prawo budowlane"). W ocenie Sądu I instancji, ustalony w sprawie stan faktyczny znajduje odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym, który został przez organy nadzoru budowlanego oceniony zgodnie z regułami k.p.a. (art. 77 i art. 80), prowadząc w konsekwencji do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Zdaniem Sądu I instancji, w świetle materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że będący w budowie budynek mieszkalny, zrealizowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę i bez znaczenia przy tym jest wcześniejsze wykonanie remontu budynku drewnianego (z 1938 r.), skoro późniejsze roboty budowlane doprowadziły do powstania nowego obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu I instancji, organy nadzoru budowlanego prawidłowo sklasyfikowały rodzaj wykonanych robót jako budowę budynku mieszkalnego. Jest on zgodny z definicją ustawową z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Oświadczenia skarżących składane podczas czynności organów nadzoru budowlanego są jednoznaczne. Dlatego też Sąd I instancji nie podzielił argumentów skargi, że przeprowadzone roboty budowlane stanowiły jedynie remont "starego" budynku mieszkalnego. Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego. W szczególności za chybiony Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 77 i art. 80 k.p.a. przez brak odniesienia się do wniosków dowodowych i ustalenie wielkości budynku jedynie na podstawie kopii mapy zasadniczej i ewidencyjnej. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego nie daje żadnych podstaw do uznania, że organy nadzoru budowlanego zaniedbały obowiązki wynikające z powołanych przepisów k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, organy podjęły wszelkie niezbędne kroki w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, dokonując samodzielnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Kwestionując dokonane ustalenia organów dotyczące wielkości nowego budynku, skarżące nie przedstawiły żadnych dowodów ani nawet wniosków dowodowych w tym zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły skarżące. W pierwszej kolejności zarzuciły naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i art. 268a k.p.a., a także art. 151 p.p.s.a. W ocenie skarżących, Sąd I instancji błędne oddalił skargę, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie została podpisana przez osobę nieumocowaną do wydawania decyzji w imieniu tego organu. Zdaniem skarżących stanowi to "rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego". Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ropczycach zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie skarżących doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. przez wydanie decyzji bez wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą; art. 8 i 11 k.p.a., przez brak wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy; art. 9 k.p.a. przez zaniechanie przez organy działań, żeby strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa; art. 77 k.p.a., przez brak ustosunkowania się do wniosków dowodowych i okoliczności faktycznych wskazanych przez stronę dla wyjaśnienia swojego postępowania oraz art. 80 k.p.a. przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i ustalenie wielkości budynku w oparciu o kopię mapy zasadniczej i ewidencyjnej. Ponadto skarżące zarzuciły naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie została wydana bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, a rozstrzygnięcie oparto na ustaleniach faktycznych przyjętych wprost z innego postępowania, wcześniej prawomocnie uchylonego. Zdaniem skarżących, doprowadziło to do błędnego ustalenia faktów i naruszenia art. 3 pkt 8 i art. 48 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. W ocenie skarżących, błędnie przyjęto, że zachodzi przesłanka rozbiórki samowolnie wznoszonego obiektu budowlanego z "możliwością legalizacji na podstawie art. 48 ust. 2-5". W ocenie skarżących, inwestycja nie miała cech samowoli budowlanej, ponieważ była zgłoszonym uprzednio remontem obiektu. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznana Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących od organu, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przewidzianej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i art. 268a k.p.a., a także art. 151 p.p.s.a. W ocenie skarżących, Sąd I instancji błędne oddalił skargę, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie została podpisana przez osobę nieumocowaną do wydawania decyzji w imieniu tego organu. Stanowisko skarżących nie znajduje jednak oparcia w obowiązującym stanie prawnym i stanie faktycznym niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 268a k.p.a., organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Przepis art. 268a k.p.a. reguluje tzw. przedstawicielstwo administracyjne, które służy dekoncentracji zadań realizowanych przez organ administracji publicznej. Upoważnienie, o którym mowa w tym przepisie, jest instrumentem dekoncentracji wewnętrznej. Udzielenie takiego upoważnienia jest czynnością o charakterze wewnętrznym. Nie powoduje ono utraty przez organ udzielający kompetencji do załatwienia sprawy, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, gdyż podmiot upoważniony działa w tym zakresie w imieniu organu i na jego odpowiedzialność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1563/11, LEX nr 1107463). W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została podpisana przez M.S. Naczelnika Wydziału Orzecznictwa Administracyjnego w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie. Organ udzielił upoważnienia do dokonania tej czynności 2 stycznia 2012 r., co wynika wprost z akt sprawy. Upoważnienie zostało sporządzone z powołaniem się na art. 268a k.p.a. i zawiera sformułowanie "do podpisywania wydawanych decyzji i postanowień z zakresu działania Wydziału Orzecznictwa Administracyjnego". Zakres działania Wydziału Orzecznictwa Administracyjnego został uregulowany w Regulaminie organizacyjnym Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie. Zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 1 Regulaminu do zadań Wydziału Orzecznictwa Administracyjnego należy prowadzenie postępowań administracyjnych w zakresie kompetencji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu II instancji w sprawach prowadzonych w I instancji przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, a w szczególności wydawanie rozstrzygnięć w trybie odwoławczym [...]. Zestawienie treści upoważnienia (w tym powołanej w nim podstawy prawnej) oraz zakresu działania Wydziału Orzecznictwa Administracyjnego prowadzi więc do wniosku, że M.S., Naczelnik Wydziału została upoważniona do wydawania decyzji w imieniu organu odwoławczego, w rozumieniu art. 268a k.p.a. Z art. 268a k.p.a. ani też z żadnego innego przepisu procedury administracyjnej nie wynika bowiem możliwość podpisywania decyzji przez pracowników organów przed przedstawieniem tej decyzji do podpisu, a co za tym idzie wydawania przez piastuna funkcji organu. Oczywiście nie ma przeszkód, żeby pracownik przygotowujący treść decyzji poświadczył ten fakt swoim podpisem, a decyzja została ostatecznie podpisana przez innego upoważnionego pracownika bądź osobiście przez osobę pełniącą funkcję organu. Może to wynikać z praktyki danego urzędu czy regulaminu wewnętrznego. Nie oznacza to jednak, że osoba ta podpisuje decyzję czy też, że ją wydaje. W szczególności nie jest do tego wymagane upoważnienie na podstawie art. 268a k.p.a., bowiem celem tego przepisu jest dekoncentracja zadań organu, a zwykłe poświadczenie podpisem przygotowania projektu decyzji podpisywanej przez osobę upoważnioną bądź organ jest jedynie czynnością wewnętrzną, techniczną, pozostającą bez wpływu na ważność takiego aktu administracyjnego. Tylko prawidłowo sporządzona i podpisana przez organ bądź upoważnionego pracownika decyzja może wejść do obrotu prawnego i wywołać skutki prawne. Stąd też nie można podzielić zarzutów kasacyjnych, które sugerują, że upoważnienie dla Naczelnika Wydziału jest tu jakimś specyficznym upoważnieniem do podpisywania wydawanych decyzji i postanowień, czyli miałby oznaczać coś innego niż ich wydawanie. Nie można również przyjąć, że Regulamin urzędu jest sprzeczny z art. 268a k.p.a., ponieważ wynika z niego, że całemu wydziałowi zostało udzielone upoważnienie do wydawania decyzji w imieniu organu. Z Regulaminu wynika jedynie zakres działania Wydziału Orzecznictwa Administracyjnego, natomiast upoważnioną do podpisywania (wydawania) decyzji jest jedynie Naczelnik Wydziału, co wynika z upoważnienia z 2 stycznia 2012 r. Z tych przyczyn wskazane wyżej zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Po drugie, nietrafne okazały się również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ropczycach zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, art. 8 i 11, art. 9, art. 77, art. 80 k.p.a. Dotyczy to także zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 pkt 8 i art. 48 ust. 1 oraz art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie sprowadzają się do podważenia podzielonej przez Sąd I instancji kwalifikacji prowadzonych robót budowlanych jako budowy nowego budynku. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, okoliczność czy budowa prowadzona byłą po obrysie starych fundamentów nie ma zasadniczego znaczenia w tej sprawie. Nie ulega wątpliwości i pozostaje poza sporem, że skarżące rozebrały stary budynek i w jego miejscu rozpoczęły budowę nowego. Tego rodzaju robót nie można zakwalifikować jako remontu dotychczasowego budynku. Jedynie na marginesie zauważyć można, że to z oświadczenia skarżących złożonego podczas czynności kontrolnych 1 grudnia 2010 r. wynika, że nastąpiło poszerzenie budynku od strony południowej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie doszło także do naruszenia powołanych przez skarżące przepisów procedury administracyjnej, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. W sprawie podejmowane były odpowiednie czynności procesowe, o których skarżące były powiadamiane i w których brały udział, zaś terminy na dokonanie czynności związanych z legalizacją budynku były nawet przez organ przedłużane, a pomimo to nie doszło do wykonania przez skarżące nałożonych obowiązków. Mając jednocześnie na uwadze, że organ dokonał prawidłowej kwalifikacji prowadzonych robót budowlanych, Sąd I instancji trafnie oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca są zgodne z prawem. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.