I OSK 887/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 1/13 w sprawie ze skargi W.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 1/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2012 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 11 grudnia 2009 r., Burmistrz Miasta Chojnice ustalił W. B. prawo do świadczeń rodzinnych na córkę L. B., na okres od 1 listopada 2009 r. do 31 października 2010 r., następnie organ ten, decyzją z dnia 1 lutego 2010 r., ustalił dla strony prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, a kolejną decyzją z dnia 15 marca 2010 r. ustalił prawo do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, na okres od 20 listopada 2009 r. do 31 października 2010 r. Z uwagi na to, że ojciec dziecka nabył uprawnienia do świadczeń rodzinnych w Norwegii, decyzjami z dnia 2 września 2011 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku stwierdziło nieważność powyższych decyzji. Następnie Marszałek Województwa Pomorskiego, decyzjami z dnia 12 października 2011 r., orzekł o odmowie przyznania prawa do świadczeń rodzinnych od dnia 1 listopada 2009 r. do dnia 31 października 2010 r. Kolejną decyzją, z dnia [...] stycznia 2012 r. organ ten nakazał zwrot pobranych świadczeń, podnosząc, iż w związku z faktem, że W. B. nie była uprawniona do pobierania świadczeń rodzinnych w Polsce, otrzymane świadczenia były świadczeniami nienależnie pobranymi, zatem podlegającymi zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. Odwołując się od ww. decyzji, W. B. zarzuciła organowi naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez pominięcie słusznego interesu obywatela. Decyzją z dnia [...] października 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium podkreśliło: W. B., składając wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z wnioskami o przyznanie dodatków do zasiłku rodzinnego, nie poinformowała organu o pobycie K. K., ojca dziecka, poza granicami kraju, ani o podjęciu przez niego zatrudnienia w Norwegii. W momencie nabycia przez ojca dziecka prawa do świadczeń norweskich w pełnej wysokości wystąpiła kumulacja świadczeń. Norweskie świadczenia rodzinne zostały przyznane na dziecko od dnia 1 sierpnia 2009 r., a zatem od tego momentu świadczenia rodzinne w Polsce nie przysługiwały. W sprawie wystąpiła okoliczność powodująca ustanie prawa W. B. do świadczeń rodzinnych na terenie Polski, stanowiąca przesłankę do uznania wypłaconych świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane. W skardze na powyższą decyzję W. B. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie art. 9 k.p.a poprzez przyjęcie domniemania, że stronie znane są regulacje o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a także, że stronie znany był fakt pobytu K.K. w Norwegii oraz przez podjęcie decyzji bez uprzedniego poinformowania strony, iż taki stan rzeczy może skutecznie wpłynąć na pozbawienie praw do świadczeń, w konsekwencji czego poniosła ona szkodę w postaci obowiązku zapłacenia odsetek. Skarżąca wskazała, że organ nie poinformował jej w jakich okolicznościach świadczenia mogą być odebrane, pomimo nałożonego na organ w tym zakresie obowiązku. Ponadto podniosła, że nie prowadzi wspólnego pożycia z konkubentem. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie. Organ podniósł, że skarżącej znane były regulacje prawne dotyczące przyznania świadczeń rodzinnych, wobec czego należało przyjąć, że mogła wiedzieć, że fakty, które podaje we wniosku, są istotne dla sprawy. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał: Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Pouczenie, o jakim mowa w przywołanym przepisie, nie wskazuje dosłownie konkretnych sytuacji, których wystąpienie powoduje brak podstaw do pobierania świadczeń rodzinnych, a jedynie polega na wskazaniu ogólnych stanów faktycznych, w których świadczenia nie przysługują. Z akt sprawy wynika, że skarżąca podpisała wniosek, złożony 17 listopada 2009 r., co oznaczało, że przyjęła do wiadomości całą jego treść, także pouczenie, że zasiłek rodzinny nie przysługuje członkowi rodziny, jeżeli na dziecko przysługuje zasiłek rodzinny za granicą, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Skarżąca we wniosku wskazała ojca dziecka, K.K., jako członka rodziny, a jego dochody ujęła jako dochody członków rodziny. Ponadto trzy oświadczenia z dnia 17 listopada 2009 r., dołączone do wniosku, podpisała nie tylko skarżąca, ale też K. K., co oznacza, że wniosek skarżąca składała nie tylko za wiedzą, ale i w porozumieniu z ojcem dziecka. W tej sytuacji podnoszony w skardze fakt braku wiedzy skarżącej o pobycie ojca dziecka w Norwegii i nie pozostawaniu z nim we wspólnym pożyciu jest niewiarygodny. Organ nie posiadał żadnej wiedzy o tym, że ojcu dziecka przysługują świadczenia na dziecko w Norwegii, bowiem skarżąca organu o tym nie poinformowała, nie mógł w takim razie udzielić jej bardziej szczegółowych informacji i pouczeń. W takim stanie sprawy prawidłowe było działanie organów, które uznały, że wypłacone skarżącej świadczenia rodzinne są świadczeniami nienależnie pobranymi, zatem zasadne było nakazanie zwrotu tych świadczeń. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W. B., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", a wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, skutkujących błędnym uznaniem, że organ administracyjny prawidłowo pouczył skarżącą o braku prawa do pobierania wnioskowanych przez nią świadczeń, a w konsekwencji uznanie, że pobrane przez skarżącą świadczenie było świadczeniem nienależnym podlegającym zwrotowi, 2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 8 i 9 k.p.a. oraz w związku z art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a. przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, mimo że prawidłowa analiza zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego daje podstawy do przyjęcia, że skarżąca nie została prawidłowo przez organ pouczona o przysługujących jej prawach i obowiązkach oraz o wyłączeniach w zakresie uprawnień do otrzymania wnioskowanych świadczeń rodzinnych, przez co skarżąca poniosła szkodę z powodu nieznajomości prawa, zaś organ administracyjny nie wyczerpał inicjatywy dowodowej i zbyt subiektywnie ocenił materiał dowodowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie naruszył przepisów wskazanych w jej podstawach. W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego i tymi zarzutami Naczelny Sąd Administracyjny jest związany, na mocy art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), "p.p.s.a.", gdyż z urzędu Naczelny Sąd, jak wskazuje ten przepis, bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania, ale przypadki nieważności, wskazane § 2 tego artykułu, w sprawie nie zachodzą. W. B. twierdzi w skardze kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie wyłożył art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, bowiem uznał, że organy administracji prawidłowo pouczyły ją o braku prawa do świadczeń rodzinnych. Artykuł 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Natomiast ust. 2 wskazuje przypadki, kiedy świadczenie rodzinne jest nienależne. Zgodnie z pkt 2 tego ustępu świadczeniem rodzinnym nienależnie pobranym jest wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Z przepisu tego wynika zatem, że aby można było mówić o świadczeniu nienależnie pobranym muszą wystąpić łącznie dwie przesłanki – pierwsza świadczenie było wypłacone mimo zaistnienia okoliczności, powodujących brak prawa do pobierania świadczeń, druga – osoba pobierająca świadczenie musiała być pouczona o okolicznościach powodujących brak prawa do pobierania świadczenia. Jeżeli z akt sprawy wynika, że przesłanki te zaistniały, pobrane świadczenie podlega zwrotowi, stosownie do ust. 1 art. 30 ustawy o świadczeniach. Tak przepisy te, tj. art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach, wyłożył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie można zatem zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej błędnej ich wykładni. W sprawie natomiast w istocie skarżącej chodzi o to, że Wojewódzki Sąd uznał, iż została spełniona i udowodniona przesłanka prawidłowego pouczenia o przyczynach braku prawa do świadczeń. Jak powiedziano wyżej, art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach wskazuje na dwie przesłanki – okoliczności powodujące utratę prawa do pobierania świadczeń oraz pouczenie o tym osoby pobierającej świadczenia. W sprawie skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje pierwszej przesłanki, bowiem ani w postępowaniu administracyjnym, ani sądowoadministracyjnym nie oponuje przeciwko ustaleniom, co do zaistnienia okoliczności, powodujących utratę prawa do pobierania świadczeń rodzinnych. Nie zaprzecza, że ojciec dziecka nabył w Norwegii prawa do takich świadczeń, tam wypłacanych. Zarzuca jedyne, iż nie wystąpiła druga przesłanka – pouczenie o braku prawa do pobierania świadczeń, stwierdzając, iż Wojewódzki Sąd uznał, że materiał dowodowy był wystarczający do przyjęcia, iż pouczenie było prawidłowe, podczas gdy tym zakresie organy naruszyły art. 8, 9 w związku z art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a. Pouczenie o utracie prawa do pobierania świadczeń, jako istotna, konieczna do spełnienia, przesłanka nienależności pobierania świadczenia musi być tak sformułowane, aby było zrozumiałe dla pobierającego świadczenie, zatem jasno i czytelnie. Tego wymagają ogólne zasady postępowania administracyjnego, zawarte w art. 8 i 9 k.p.a. Wniosek jaki skarżąca składała o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych zawiera w części II oświadczenie dotyczące prawa ustalenia świadczeń, w którym wnioskodawca podpisuje oświadczenie, że m.in. zapoznał się z zasadami uprawniającymi do otrzymania świadczenia, że drugi z rodziców nie pobiera świadczeń. Oprócz podpisania całego wniosku, skarżąca podpisała także właśnie i tę część. Wojewódzki Sąd, podkreślając, że skarżąca nie informowała organu, że ojciec dziecka przebywa w Norwegii i tam ma prawo do pobierania świadczeń i wyjaśniając dlaczego nie można dać wiary jej twierdzeniom, że o tym nie wiedziała, uznał, że organ nie mógł jej bardziej szczegółowo pouczyć. Pouczenie zawarte we wniosku o ustalenie prawa do świadczeń Wojewódzki Sąd uznał za wystarczające. Należy się zgodzić, iż informacja, że prawo przysługuje o ile drugi z rodziców nie pobiera świadczeń jest jasna i zrozumiała, zatem spełniająca wymogi art. 8 i 9 k.p.a. Skarżąca natomiast na żadne okoliczności mające świadczyć o niezrozumieniu tej informacji a co za tym idzie na próbę wyjaśnienia jej praw nie wskazuje, przedstawiając w skardze kasacyjnej jak należy rozumieć art. 9 k.p.a., przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych i wyjaśniając jak powinien postępować organ. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.