IV SA/Wa 2211/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi T. C. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego T. C. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. T. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] maja 2012 r. Dyrektor [...] Parku Narodowego postanowieniem z dnia [...] maja 2012r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną (studnia kopana wraz z przyłączem wodociągowym, zbiornik na nieczystości ciekłe z przyłączem sanitarnym, przyłącz energetyczny kablowy, ogrodzenie, komunikacja wewnętrzna, mała architektura) na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] obręb [...] Miasta i Gminy S. oraz zjazdu z drogi gminnej na działce o numerze ewidencyjnym [...], znajdujących się na terenie otuliny [...] Parku Narodowego i w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Dyrektor [...] Parku Narodowego wskazał, że realizacja przedmiotowej inwestycji wpłynie negatywnie na przyrodę i krajobraz [...] Parku Narodowego oraz jego otuliny. Negatywny wpływ będzie polegał w szczególności na rozczłonkowaniu obszaru terenów otwartych i przecięciu sieci naturalnych połączeń umożliwiających migrację zwierząt, zmniejszy różnorodność biologiczną obszaru objętą zabudową i zagospodarowaniem siedliska, obciąży krajobraz dodatkowymi elementami infrastruktury (linie energetyczne, utwardzone dojazdy i powierzchnie podwórza, ogrodzenia posesji) oraz zmniejszy powierzchnię biologicznie czynną. Organ pierwszej instancji wskazał ponadto, że na terenie wymienionych działek nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, jednakże zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta S., obszar ten został zakwalifikowany do strefy ochrony uzdrowiskowej uzdrowiska S. Zgodnie z kierunkami określonymi w studium, przedmiotowy obszar jest oznaczony jako rezerwa terenu dla zabudowy uzdrowiskowej i powinien zostać całkowicie zamrożony dla przyszłościowych, uzdrowiskowych potrzeb inwestycyjnych do czasu przeprowadzenia szczegółowych badań hydrogeologicznych dokumentujących istnienie i rodzaj zasobów wód leczniczych. Ponadto przedmiotowe działki jako zlokalizowane w terenie o wysokich walorach krajobrazowych zostały zakwalifikowane w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego do zadrzewienia i zalesienia. Minister Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia T. C. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] maja 2012 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że działki na których planowana jest inwestycja znajdują się w obrębie korytarza ekologicznego łączącego [...] Park Narodowy z sąsiednimi obszarami chronionymi B. i są jedynym miejscem migracji dla zwierząt zamieszkujących Park w tej części. Minister Środowiska uznał obszar, na którym planowana jest inwestycja, za korytarz ekologiczny zarówno na podstawie ustaleń poczynionych przez organ I instancji w toku postępowania wyjaśniającego, jak również w oparciu o zapisy zawarte w opracowaniu projektu planu ochrony dla Parku. Korytarz ekologiczny, o którym mowa, został wyznaczony na podstawie badań i analiz przeprowadzonych podczas prac przy sporządzaniu projektu Planu Ochrony [...] Parku Narodowego na lata 2011-2030. Organ podniósł, że przedmiotowe działki są ostatnim niezabudowanym terenem graniczącym przez drogę z ekosystemami leśnymi Parku. Pozostałe tereny, wzdłuż granicy Parku są już zabudowane i tworzą bariery antropogeniczne, uniemożliwiając przemieszczanie się zwierząt. Zabudowa przedmiotowych działek spowoduje zawężenie szerokości korytarza ekologicznego i zwiększy to negatywne oddziaływania czynników zewnętrznych na przyrodę Parku. Dotychczasowe oddziaływanie drogi na przyrodę, znajdującej się na granicy Parku, zostanie spotęgowane przez stałą obecność ludzi na tym terenie, następstwem czego będzie płoszenie migrujących zwierząt, jak również utrudnienie czy wręcz uniemożliwienie zwierzętom migracji. Minister Środowiska w celu potwierdzenia zasadności podjętego rozstrzygnięcia, powołał w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r. stanowiska innych organów w zakresie konieczności ochrony korytarzy ekologicznych oraz roli przedmiotowego obszaru dla zachowania walorów przyrodniczych parku. Organ wskazał, że w Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta S. omawiany teren został uznany za ważny obszar z punktu widzenia istniejących ciągów migracyjnych zwierząt z koniecznością jego zachowania jako wolnej od zabudowy przestrzeni rolno-zadrzewionej lub parkowej. Organ podkreślił, że studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego jako podstawowy dokument planistyczny w gminie nie jest aktem prawa miejscowego i nie może w związku z tym stanowić podstawy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże działania w zakresie zagospodarowania terenu, formułowane w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powinny być realizowane zgodnie z zasadami określonymi w studium. W swojej argumentacji organ II instancji odwołał się również do uchwały Sejmiku Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, gdyż obszar na którym planowana jest realizacja przedsięwzięcia zlokalizowany jest w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Uchwała za konieczne traktuje ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów nieleśnych obejmujących zachowanie i odtwarzanie korytarzy ekologicznych. Minister Środowiska uznał, że akceptacja projektu decyzji w przedstawionym kształcie byłaby sprzeczna z celem ustanowienia otuliny parku narodowego. Otulina parku narodowego ma bowiem zabezpieczać Park przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka oraz zmniejszyć zagrożenia w trwałości populacji zwierząt na terenie Parku. Organ odwołując się do jednej z podstawowych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego - zasady zrównoważonego rozwoju przyjął, że inwestycja w proponowanym kształcie poprzez zmniejszenie drożności korytarza ekologicznego negatywnie wpłynie na możliwość zachowania różnorodności biologicznej (różnorodność genetyczna) zwierząt występujących w Parku, a tym samym będzie stanowić zagrożenie zachowaniu równowagi przyrodniczej Parku. Minister Środowiska podniósł, że lokalizacja planowanego przedsięwzięcia godzi także w walory krajobrazowe Parku, biorąc pod uwagę widok z Parku jak również z poza granic Parku na jego obszar. Organ stoi na stanowisku, że w okolicy parku narodowego chronić należy przede wszystkim walory krajobrazowe krajobrazu naturalnego już ukształtowane, natomiast zabudowa będzie sprzyjała jego degradacji i przekształceniu w krajobraz zdewastowany, w którym elementy naturalne zostały wyparte przez rozwijający się przemysł i budownictwo. Organ podkreślił, że brak uzgodnienia planowanej inwestycji powoduje ograniczenie prawa własności T. C., jednak Konstytucja pozwala na ograniczenie prawa własności w stopniu w jakim nie narusza to jego istoty. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. złożył T. C. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący uznał za bezzasadne twierdzenie Ministra Środowiska, że planowana inwestycja będzie naruszała szlak migracyjny zwierząt, a tym samym dojdzie do naruszenia ochrony przyrody parku narodowego i funkcji ochronnych jego otuliny. W ocenie skarżącego wywód Ministra Środowiska na temat funkcji korytarza ekologicznego i zagrożeń płynących z umiejscowienia inwestycji w tym korytarzu nie znajduje odniesienia do inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na wymienionych działkach. T. C. wskazał w skardze na rozbieżności stanowisk organu pierwszej i drugiej instancji w niniejszej sprawie. Dyrektora [...] Parku Narodowego brak uzgodnienia projektu decyzji upatrywał w dbałości o ochronę walorów krajobrazowych obszaru, natomiast Minister Środowiska głównie odwoływał się do istnienia korytarza migracyjnego zwierząt na tym terenie. Ponadto skarżący wskazał na nieścisłości w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia polegające na upatrywaniu negatywnego wpływu inwestycji na przyrodę z uwagi na funkcję usługową inwestycji (restauracja, centrum handlowe, pensjonat, hotel i infrastruktura obsługi ruchu turystycznego), w sytuacji gdy chodzi o budowę domu jednorodzinnego z zasadniczo inną funkcją i w związku z tym z innym wpływem na przyrodę. W ocenie skarżącego bezzasadne jest odwoływanie się do dbałości o ochronę walorów krajobrazowych obszaru, których zagrożeniem miałaby być planowana inwestycja, zwłaszcza że mieści się ona w ciągu istniejącej zabudowy jednorodzinnej, z którą bezpośrednio graniczy. Planowany budynek nie będzie stanowił odrębnego punktu, obiektu w krajobrazie, lecz będzie kontynuacją zabudowy, biegnącej od podnóża stoku od drogi do jego wierchu, mniej więcej w jednej linii zabudowy, ciągnącej się wzdłuż drogi dojazdowej prowadzącej w górę stoku od drogi głównej. Skarżący nie zgadza się z twierdzeniem organu, że inwestycja przekształci krajobraz naturalny w antropogeniczny, czy też dojdzie do jego degradacji, skoro planowana zabudowa będzie wkomponowana w krajobraz już istniejący. T. C. zarzucił organom rozstrzygającym w sprawie, naruszenie art. 10 i 79 k.p.a., w związku z brakiem udziału strony w przeprowadzonych czynnościach organu, tj. wizji lokalnej. Ponadto skarżący odwołując się do przepisów Konstytucji, poddał w wątpliwość zarzut naruszenia ochrony przyrody planowaną inwestycją, a brak akceptacji planowanej inwestycji uznał za sprzeczne z konstytucyjnym prawem do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych (art. 75) oraz prawem do ochrony własności (art. 64). W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ((t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647) decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (w zw. z art. 64 ust. 1 cyt. ustawy), w tym z dyrektorem parku narodowego - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny (pkt 7). W rozpoznawanej sprawie wskazane przepisy znajdują zastosowanie, albowiem działki, na których planowana jest inwestycja, położone są w granicach otuliny [...] Parku Narodowego. Z postanowienia organu I instancji wynika wprost, że negatywne stanowisko [...] Parku Narodowego w stosunku do planowanej inwestycji spowodowane jest dbałością o ochronę walorów krajobrazowych obszaru. W piśmie z dnia 21 maja 2012 r., przy którym przesłane zostało zażalenie do organu II instancji, stwierdzono wprost, że podstawą odmowy uzgodnienia przedmiotowej inwestycji nie był fakt istnienia korytarza migracyjnego zwierząt na tym terenie. Natomiast Minister Środowiska w zaskarżonym postanowieniu głównie odwołał się do istnienia korytarza migracyjnego zwierząt na tym terenie. W związku z powyższym, zgodzić się należy z zarzutem skargi, że w niniejszej sprawie w stanowiskach organów obu instancji zaistniała rozbieżność stanowisk. Z zasady dwuinstancyjności wynika, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej sprawy administracyjnej, która była rozstrzygnięta decyzją (postanowieniem) organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Przedmiotem uzgodnienia w przedmiotowej sprawie jest przedsięwzięcie polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] obręb [...] Miasta i Gminy S. oraz zjazdu z drogi gminnej na działce o numerze ewidencyjnym [...], znajdujących się na terenie otuliny [...] Parku Narodowego. Postanowienie organu I instancji odnosi się do tej inwestycji. Natomiast w postanowieniu organu II instancji, wprawdzie mówi się o ww. inwestycji, ale jednocześnie w uzasadnieniu postanowienia Minister Środowiska argumentując swoje stanowisko wskazuje na funkcję usługową projektowanego obiektu. Wskazuje, że zabudowę przedmiotowej działki należy uznać za zagrożenie zewnętrzne, zwłaszcza w kontekście planowanej realizacji budynku usługowego z funkcją restauracji, centrum handlowego, hotelu, motelu, pensjonatu oraz innymi obiektami związanymi z obsługą ruchu turystycznego. Minister Środowiska zauważa, że z akt sprawy wynika , że wzdłuż rzeki D., która na tym odcinku jest również granicą Parku, przebiega droga powiatowa nr [...], do której przylegają również działki nr [...],[...] i [...], będące ostatnim niezabudowanym terenem, graniczącym przez ww. drogę z ekosystemami leśnymi Parku. Zabudowa wnioskowanych działek spowoduje zawężenie szerokości korytarza ekologicznego, co niewątpliwie będzie miało negatywny wpływ na przemieszczanie się zwierząt. W ocenie Sądu, ustalenia w zakresie stanu faktycznego zawarte w postanowieniu Ministra Środowiska nie pokrywają się z ustaleniami faktycznymi w oparciu o które rozstrzygnięcie wydał organ I instancji. Planowana inwestycja nie ma charakteru usługowego, lokalizowanie jej na działkach oznaczonych nr ew. [...], [...] i [...] jest niezgodne z projektem decyzji o warunkach zabudowy przedstawionym do uzgodnienia. Minister Środowiska wskazuje, że działki, na których planowana jest realizacja przedsięwzięcia, znajdują się w obrębie korytarza ekologicznego, łączącego Park z sąsiednimi obszarami chronionymi B. Jednakże organ II instancji nie wykazał, że przez działki inwestycyjne nr [...] i [...] przebiega korytarz ekologiczny umożliwiający przemieszczanie się zwierząt. Znamienne jest, że taki argumentu w sprawie nie został podniesiony przez Dyrektora [...] Parku Narodowego w postanowieniu z dnia [...] maja 2012 r. W tej sytuacji organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie może powoływać się na fakt wykorzystywania przedmiotowego obszaru jako korytarza migracyjnego wskazując na ustalenia poczynione przez organ I instancji w toku postępowania wyjaśniającego, gdyż w aktach administracyjnych takich ustaleń nie ma. Nie ma również w aktach administracyjnych dowodu w postaci monitoringu prowadzonego przez Park, z którego wynikałoby obszar planowanej inwestycji spełnia wymogi korytarza ekologicznego. Sam skarżący w zażaleniu na postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego podniósł, że planowany budynek nie znajduje się w żadnym z korytarzy ekologicznych, które zostały wyznaczone w projekcie Planu Ochrony [...] Parku Narodowego na lata 2011 – 2030. Na dowód tego, skarżący złożył do akt sądowych kopię mapy obrazującej przebieg korytarzy ekologicznych łączących [...] Park Narodowy z innymi obszarami. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, okoliczność ta jako sporna, nie została w sprawie w sposób dostateczny wyjaśniona. Organy obu instancji w przedmiotowej sprawie, argumentując swoje stanowiska, powoływały się na zapisy Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S. uchwalonego Uchwałą Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. Zgodzić się należy z poglądem Ministra Środowiska, że studium stanowi podstawowy dokument planistyczny na terenie gminy. Nie jest on jednak aktem prawa miejscowego i nie może w związku z tym stanowić podstawy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a tym samym podstawą odmowy uzgodnienia. W toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym w toku postępowania uzgodnieniowego, zapisy studium mogą natomiast stanowić materiał dowodowy w sprawie. W przedmiotowej sprawie, z treści postanowień obu instancji wynika, że zapisy Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S. dla działek inwestycyjnych nr [...] i [...] zostały odmiennie odczytane przez Dyrektora [...] Parku Narodowego i Ministra Środowiska. Z treści postanowienia organu I instancji wynika, że według Studium, teren inwestycji został zakwalifikowany do strefy ochrony uzdrowiskowej "C" uzdrowiska S.. Obszar ten wchodzi w skład terenów wskazanych do zadrzewień i zalesień. Obszar ten oznaczony jest także jako rezerwa terenu dla zabudowy uzdrowiskowej i powinien zostać całkowicie zamrożony dla przyszłościowych, uzdrowiskowych potrzeb inwestycyjnych do czasu prowadzenia dalszych szczegółowych badań hydrogeologicznych dokumentujących zarówno istnienie jak też rodzaj i wielkość zasobów wód leczniczych. Natomiast z postanowienia organu II instancji wynika, że teren planowanej inwestycji w Studium został uznany za ważny obszar z punktu widzenia istniejących ciągów migracyjnych zwierząt z koniecznością jego zachowania jako wolnej od zabudowy przestrzeni rolno-zadrzewionej lub parkowej z uwagi na funkcjonujące w poprzek dolin ciągi ekologiczne w rejonie na granicy z K. W ocenie Sądu, zapisy te wykluczają się wzajemnie. Jednocześnie z dołączonej do akt administracyjnych mapy Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S. wynika, że działki inwestycyjne znajdują się w terenie wskazanym do zadrzewień i zalesień i jednocześnie w przyszłościowej rezerwie terenów uzdrowiskowych z preferencją zabudowy pensjonatowej o europejskim standardzie. W tej sytuacji powoływanie się na odmowę uzgodnienia planowanej inwestycji z uwagi na jej lokalizację, która godzi w walory krajobrazowe Parku jest nie do przyjęcia, skoro zapisy samego Studium w perspektywie przewidują zabudowę pensjonatową tego terenu. Ponieważ ustalenia stanu faktycznego w sprawie budzą wątpliwości, organ ponownie rozpoznając sprawę w sposób jednoznaczny wyjaśni, czy teren działek inwestycyjnych leży faktycznie w granicy korytarza ekologicznego łączącego Park z innymi obszarami. Ustalenie prawidłowego stanu faktycznego sprawy może być podstawą rozstrzygnięcia. Organy administracji publicznej mają obowiązek działania z należytą starannością i wnikliwością. Temu ma służyć zarówno obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 7 i art. 77 k.p.a.), obowiązek sporządzenia adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia (art. 126 w zw. z art. 124 i art. 107 § 3 k.p.a.), jak i wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). W ocenie Sądu, sprawa nie została wyjaśniona w stopniu wystarczającym do ostatecznego rozstrzygnięcia, czym naruszono przepisy postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postanowiono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ww. ustawy.