II SAB/Bd 116/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013r. sprawy ze skargi J.W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie postępowania w sprawie odprowadzania wód opadowych z dachów garaży oddala skargę. W dniu [...]2012 r. J. W. (dalej jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako "organ") . Wskazał, iż w [...] 2007 r. do organu wpłynął wniosek o ustalenie dlaczego wody opadowe zalewają garaże na działkach nr [...] przy ul. [...] w [...]. Następnie w dniu [...]2012 r. skarżący wniósł o ustalenie przez organ czy wody opadowe są odprowadzana zgodnie z prawem budowlanym na działce nr [...]. Mimo wniesionego przez skarżącego zażalenia z dnia [...]2012 r. dotyczące niezałatwienia obu tych wniosków, organ nie wydał stosownego aktu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przedstawił ponadto przebieg postępowania w sprawie. Podniósł mianowicie, iż Burmistrz Miasta i Gminy [...] postanowieniem z dnia [...]2006 r. przekazał do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] pismo części użytkowników garaży w zespole garaży przy ul. [...] w [...] – J. i I. K., B. i L. R., A. i T. Ł. i P. S., w którym to skarżą się oni na zalewanie wodami opadowymi ich garaży poprzez garaże usytuowane w łączniku między głównymi ciągami garaży na działkach nr [...]. W dniu [...]2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie odprowadzanie wód opadowych z dachów garaży. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami związanymi z wykonaniem połączenia połaci dachowych garaży łącznika z głównymi ciągami garaży, skutkującymi m.in. zalewaniem części garaży ciągu głównego, organ postanowieniem z dnia [...]2007 r. nałożył na ówczesnych właścicieli garaży na działkach [...] – L. P. i S. K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia stosownej oceny technicznej usytuowanych na działkach garaży z określeniem robót budowlanych, które należy wykonać, aby zapewnić ich właściwy stan techniczny i bezpieczeństwo ich użytkowania. Następnie w dniu [...].2007 r. S. K. złożył oświadczenie, że przestał być właścicielem garażu na działce [...], a aktualnymi właścicielami tego garaży są W. i J. W. W dniu [...]2011 r. W. i J. W. złożyli w organie opinie techniczne, określające sposób przebudowy pokrycia garaży. W piśmie z dnia [...].2011 r. organ wniósł uwagi do zakresu opracowania, podnosząc, iż nie uwzględniono w nim jednego garażu. Decyzją z dnia [...].2011 r. organ nakazał L. P. oraz W. i J. W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w oparciu o wytyczne zawarte w opinii technicznej. Decyzja ta została następnie uchylona przez organ II instancji. Po powtórnym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia [...].2011 r. nakazującą L. P. oraz W. i J. W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budowie i użytkowaniu garaży. Decyzja ta została uchylona w dniu [...].2012 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie terminu wykonania robót naprawczych. Następnie w związku ze złożoną skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] decyzją z dnia [...]2012 r. [...]Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję własną z dnia [...].2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W związku z niewykonaniem przez zobowiązane strony naprawy dachów garaży, właściciele zalewanych garaży zwrócili się do organu z deklaracją wykonania tych robót budowlanych we własnym zakresie i na własny koszt, określając termin wykonania tych prac na koniec sierpnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie rozpoznania sprawy dotyczącej odprowadzania wód opadowych z dachów garaży nr [...] przy ul. [...] w [...]. Mając na uwadze, że skarga w przedmiocie bezczynności organu ma odmienne funkcje od skargi na przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania i że skargi te nie mogą być ze sobą utożsamiane, należało dokonać odrębnej oceny pod kątem zarzucanej w skardze bezczynności organu oraz pod kątem zarzutów przewlekłości postępowania. Wskazać należy, że z bezczynnością w sprawie administracyjnej mamy do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności jest skuteczny wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Decydujące znaczenie zatem dla Sądu ma to, czy organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Wydanie bowiem przez organ aktu lub dokonanie czynności z zakresu administracji publicznej będzie oznaczało, że organowi nie będzie można zarzucić bezczynności nawet w przypadku gdyby przekroczył ustawowy termin do załatwienia sprawy. Mając na uwadze powyższe podnieść trzeba, że w dniu [...]2011r. organ wydał w niniejszej sprawie decyzję, którą nakazał L. P. oraz W. i J. W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budowie i użytkowaniu garaży. Jak już wyżej wskazano, konsekwencją wydania przez organ powyższego rozstrzygnięcia jest to, że nie można mu zarzucić bezczynności w okresie poprzedzającym jej wydanie. Wskazana wyżej decyzja organu została uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...]2012r. i przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskutek powyższego, zdaniem Sądu, termin do załatwienia sprawy rozpoczął dla organu I instancji na nowo bieg z chwilą uprawomocnienia się decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a więc od [...]2012 r. Tym samym należało przeanalizować postępowanie organu I instancji prowadzone po tej dacie pod katem bezczynności. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący w dniu [...]2012 r. wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zażalenie na bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w związku z czym akta administracyjne sprawy zostały ponownie przekazane Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Ten zaś zwrócił je Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w dniu [...]2012 r. Następnie w dniu [...]2012 r. do organu wpłynęła skarga J. W. na bezczynność organu. Uwzględniając powyższe w ocenie Sądu, nie zaszły w sprawie okoliczności pozwalające przypisać Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego bezczynności. Wprawdzie sprawa nie została zakończona wydaniem kolejnej decyzji dotyczącej nieprawidłowości w budowie i użytkowaniu garaży, niemniej zdaniem Sądu organ nie miał możliwości jej wydania do momentu przekazania skargi do Sądu ze względu na to, iż nie dysponował aktami administracyjnymi. Odnosząc się natomiast do zarzutu przewlekłości postępowania wskazać należy, że o przewlekłości postępowania można mówić wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone przez organ w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, jest instytucją nową, została wprowadzoną z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6 poz. 18). W związku z powyższym przepisy dotyczące przewlekłości postępowania będą miały zastosowanie do stanu faktycznego po dniu 11 kwietnia 2011 r. Analizując postępowanie prowadzone przez organ I instancji po tej dacie Sąd nie doszukał się cech przewlekłości. Wskazać należy, że w dniu [...]2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nakazującą L. P. oraz W. i J. W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budowie i użytkowaniu garaży. Na termin rozpoznania sprawy wpływ miał czas wykonania przez L. P. oraz W. i J. W. obowiązku przedłożenia oceny technicznej garaży (dokumenty przesłano do organu w dniu [...].2011 r.), konieczność ustosunkowania się do twierdzeń zawartych w opinii przez właścicielkę boksu [...], a także konieczność zobowiązania strony do uzupełnienia opinii o wspomniany boks nr [...], a na koniec obowiązek umożliwienia pozostałym stronom zapoznania się z treścią opinii technicznej. Wpływ na termin rozstrzygnięcia sprawy miała z pewnością również postawa strony skarżącej, która odmówiła uzupełnienia opinii technicznej. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]2011r. została uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...]2011 r. m.in. z uwagi na braki w materiale dowodowym, w związku z czym należało przeanalizować również postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego po tej dacie. Niewątpliwie również na tym etapie postępowania wpływ na termin ponownego rozpoznania sprawy miały przyczyny niezależne od organu (konieczność uzupełnienia dokumentacji i umożliwienia stronom zapoznania się z nią). Jeszcze przed uprawomocnieniem się decyzji organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Burmistrza [...] o przesłanie dokumentów, o których była mowa w decyzji z dnia [...]2011 r., a zatem o pozwolenia na budowę i na użytkowanie dla przedmiotowych garaży oraz pozwolenia na budowę i na użytkowanie boksów garażowych, a także o przesłanie projektów budowlanych. Większość wspomnianych dokumentów jednak nie została odnaleziona w zasobach archiwalnych, a Burmistrz w dniu [...]2011 r. przesłał jedynie decyzję o pozwoleniu na budowę garaży na działce o nr [...]. W dniu [...]2011 organ poinformował strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Następnie w dniu [...]2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nakazującą L. P. oraz W. i J. W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budowie i użytkowaniu garaży. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została w dniu [...]2012r uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Jak już wyżej wspomniano od chwili uprawomocnienia się decyzji organu II instancji do momentu wniesienia skargi, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego praktycznie nie dysponował aktami administracyjnymi nie miał więc możliwości wydania decyzji. Zdaniem Sądu w tak przedstawionej chronologii zdarzeń i czynności procesowych trudno znaleźć przesłanki świadczące o zwłoce organu w prowadzonym postępowaniu. Należy też zauważyć, że jak wynika z treści skargi i stanowiska strony wyrażonego na rozprawie w dniu [...]2012 r., skarga dotyczyła również bezczynności organu w zakresie braku wszczęcia odrębnego postępowania co do podania strony złożonego w dniu [...]2012 r. i wydania odrębnego aktu administracyjnego w tym postępowaniu. Wskazać należy, że we wspomnianym piśmie z dnia [...]2012 r. skarżący i L. P. wnieśli o ustalenie czy wody opadowe spływające z przedmiotowych garaży są odprowadzane zgodnie z obowiązującym prawem budowlanym, zwracając uwagę, iż odprowadzanie wody na zewnątrz działek oznaczonych nr od [...] do [...] powoduje zalewanie działek [...] i [...]. Zdaniem Sądu kwestie, których dotyczy powyższy wniosek mieszczą się w ramach postępowania wszczętego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącego odprowadzania wód opadowych z dachów garaży zlokalizowanych w zespole garaży przy ul. [...] i w ramach tego postępowania organ administracji winien odnieść się do nich. Ewentualny zaś brak odniesienia się przez organ administracji w wydanej decyzji do problematyki poruszonej w piśmie z dnia 28 maja 2012r. może być kwestionowany w odwołaniu lub skardze do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie wydane w sprawie. Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.