VIII SA/Wa 63/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi P. M. wspólnika spółki cywilnej "[...]" z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie płatności bezpośrednich 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącego P. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. P. M. (dalej: "skarżący", wspólnik spółki cywilnej "[...]" z siedzibą w B.) pismem z [...] stycznia 2011 r. wniósł skargę na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor ARiMR" lub "organ drugiej instancji") z [...] grudnia 2010 r. (nr [...]), który utrzymał w mocy decyzję nr [...] Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: "Kierownik ARiMR" lub "organ pierwszej instancji") z [...] listopada 2010 r. o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośredniej i płatności uzupełniającej na rok 2010. 2. Organ pierwszej instancji wydał przedmiotową decyzję na skutek wniosku złożonego przez podmiot o nazwie "[...]" spółka cywilna, zarejestrowany pod odrębnym numerem w ewidencji producentów rolnych. Organ ustalił, że ta spółka cywilna została zawiązana przez wspólników: P. M., [...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o. Powołując się na wyrok tutejszego Sądu w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 564/08 oraz na orzecznictwo Sądu Najwyższego organ wskazał, że spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, zdolności wekslowej, upadłościowej, układowej. Powołując się na brak osobowości prawnej i treść art. 29 i 30 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej: "KPA") uznał, że spółka cywilna nie może też być stroną postępowania administracyjnego, ani adresatem decyzji administracyjnych. Przyjmując powyższe ustalenie Kierownik ARiMR stwierdził, że skoro wspólnicy spółki cywilnej "[...]" są zarejestrowani w ewidencji producentów rolnych ARiMR jako niezależni producenci rolni (każdy z osobna), to nie można przyznać płatności rolnej, o którą wnosi spółka cywilna, na rzecz jej wspólników. Wniosku złożonego w imieniu spółki nie można zaś traktować jako wniosku wniesionego przez jej wspólników i nie ma możliwości wydania w przedmiotowej sytuacji orzeczenia administracyjnego przyznającego płatność. W konkluzji organ uznał, że wniosek został złożony przez "organ nie uprawniony, tzn. organ nie posiadający zdolności prawnej". Dlatego postępowanie należało umorzyć. Jako podstawę prawną decyzji wskazano przepisy art. 104 i art. 105 § 1 KPA art. 5 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170 poz. 1051 ze zmianami; dalej: "ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"). Decyzja została skierowana do wspólników spółki cywilnej "[...]". 3. Odwołanie od decyzji Kierownika ARiMR wniósł w imieniu spółki cywilnej "[...]" P. M.. W odwołaniu wskazał, że w myśl prawa europejskiego rolnikiem jest m.in. grupa osób fizycznych lub prawnych bez względu na jej status w świetle prawa krajowego. Zaprezentował pogląd, że osobną kategorię podmiotów będących beneficjentami dopłat rolniczych stanowią grupy osób fizycznych lub prawnych, choćby te osoby fizyczne lub prawne występowały niezależnie, na własny rachunek, jako beneficjenci dopłat rolniczych. Jego zdaniem decyzje w sferze płatności rolniczych dla spółek cywilnych powinny być wydawane dla wszystkich wspólników, ze wskazaniem firmy spółki, a doręczane wspólnikowi uprawnionemu według EP (ewidencji producentów). Skarżący powołał się na wyroki NSA (II GSK: 454/09, 458/09, 460/09, 456/09, 455/09, 450/09, 449/09, 414/09, 451/09, 459/09), w których Sąd ten uznał, iż P. M. reprezentował w istocie nie spółki cywilne, lecz ich wspólników. Stwierdził, iż płatności rolnicze w przypadku spółki cywilnej na wniosek spółki (wspólników) winny być przyznawane rolnikowi, czyli grupie osób, które tworzą spółkę cywilną (wspólnikom), jeżeli spółce nadano numer ewidencyjny, jako odrębnemu producentowi rolnemu. Numer ten powinien być nadany jednemu ze wspólników, na którego pozostali wspólnicy wyrazili zgodę. 4.1. Dyrektor ARiMR po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podzielił pogląd, że spółka cywilna nie ma zdolności prawnej i nie może być stroną postępowania administracyjnego. Stwierdził, że skoro spółka cywilna nie jest podmiotem prawa i nie ma zdolności prawnej, to nie może zostać beneficjentem płatności. Nie można nadto przyznać płatności, o którą wystąpiła spółka cywilna, na rzecz jej wspólników. Wniosku złożonego w imieniu spółki nie można bowiem traktować jako wniosku wniesionego faktycznie przez jej wspólników, gdyż jako wnioskodawcę wskazano spółkę. Przyznanie płatności wspólnikowi spółki cywilnej spowodowałoby niedopuszczalną sytuację, w której płatności otrzymałby inny podmiot niż wskazany we wniosku. Za bezzasadne uznał więc zarzuty odwołania. 4.2. Organ drugiej instancji przyznał, że podczas nadawania numeru identyfikacji w krajowym rejestrze producentów błędnie został nadany numer identyfikacyjny spółce cywilnej, co w konsekwencji wpłynęło na bezprzedmiotowość postępowania w zakresie przyznania płatności. 4.3. Zdaniem Dyrektora ARiMR, ogólne sformułowania dotyczące przyznania płatności użyte w art. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z definicją rolnika zawartą w art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 nie przesądzają o podmiotowości spółki cywilnej. Dlatego też twierdzenie, że ze względu na ww. definicję rolnika spółce cywilnej przysługuje zdolność do bycia stroną postępowania administracyjnego, uznał za zbyt daleko posuniętą interpretację. 5.1. W skardze na decyzję Dyrektora ARiMR P. M. postawił zarzuty naruszenia przepisów art. 105 KPA oraz wystąpił o uchylenie w całości decyzji obu instancji. Powtórzył w całości argumentację zaprezentowaną w odwołaniu przywołaną w pkt 3. uzasadnienia niniejszego wyroku. 5.2. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie powtarzając dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów od tych, które zostały wskazane w jej treści. 6.1. Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę w pełni podziela przywoływany przez organy pogląd wyrażony przez tut. Sąd w wyroku z 18 lutego 2009 r. (VIII SA/Wa 564/08), że spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, zdolności sądowej, wekslowej, upadłościowej, układowej. Zdolność takową posiadają wspólnicy spółki cywilnej. Jednak pogląd taki przeniesiony na grunt sprawy niniejszej nie przesądza o prawidłowości zaskarżonych decyzji. Skoro spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, to tym bardziej nie może być pełnomocnikiem osób prawnych czy fizycznych (swoich wspólników), czy też działać w ich imieniu. Organ pierwszej instancji zdawał się dostrzegać to, że spółka cywilna nie ma osobowości prawnej i zdolności do reprezentowania wspólników, skoro samą decyzję kierował do wspólników tej spółki, a nie do samej spółki. Zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy o ewidencji producentów rolnych wnioskodawcy podlegającemu wpisowi do ewidencji producentów na podstawie kilku tytułów nadaje się jeden numer identyfikacyjny, zaś zgodnie z art. 12 ust. 5 tej ustawy w przypadku producentów rolnych działających w formie spółki cywilnej nadaje się jeden numer ewidencyjny, to jest numer identyfikacyjny nadaje się temu wspólnikowi, co do którego pozostali wspólnicy wyrazili pisemną zgodę. Jest poza sporem, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wbrew tym przepisom nadała spółce cywilnej odrębny numer identyfikacyjny producenta rolnego. Konsekwentnie używała tego wadliwego numeru tak określając wnioskodawcę w "spersonalizowanym" wniosku przesłanym zainteresowanym, to jest z wpisanymi przez Agencję w formularzu wniosku danymi spółki cywilnej, w tym z wadliwie nadanym jej numerem identyfikacyjnym. Działanie takie wprowadzało w błąd zainteresowanych wspólników spółki cywilnej, prowokując i uzasadniając ich świadomość co do tego, że spółka cywilna jest podmiotem traktowanym jako producent rolny, uprawnionym do otrzymywania stosownej pomocy finansowej. Nie można przy tym czynić zainteresowanym wspólnikom zarzutu, że niejako dali się wprowadzić w błąd, a mimo tego w myśl zasady ignoratio iuris nocet, powinni mieć świadomość, że spółka cywilna nie może być podmiotem w sprawie. Same organy przyznają, że również tkwiły w takim błędnym przekonaniu o podmiotowości spółki cywilnej i dopiero pod wpływem orzeczeń sądowych wydanych w toku postępowania w innych sprawach, doszły do przekonania, że spółka cywilna nie jest jednak producentem rolnym. Również praktyka stosowania prawa i praktyka życia gospodarczego od końca lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku, a nawet ustawodawstwo, traktujące niekiedy spółkę cywilną jako odrębny podmiot praw i obowiązków, wbrew jej cywilistycznej konstrukcji stosunku obligacyjnego wynikającej z przepisów kodeksu cywilnego, poparta wcześniejszą praktyką Agencji w podmiotowym traktowaniu spółek cywilnych, usprawiedliwiała błąd zainteresowanych wspólników w zgłoszeniu spółki cywilnej jako producenta rolnego występującego o środki pomocowe. W tej sytuacji wykorzystanie takiego błędu, usprawiedliwionego i nawet wywołanego przez samą Agencję, w celu wydania niekorzystnego dla wnioskodawców rozstrzygnięcia pozbawiającego ich nawet możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku, stanowiło naruszenie zasady zaufania obywateli do organów Państwa wynikającej z art. 8 KPA. Zasada ta, tak jak i szereg innych zasad i przepisów szczegółowych Kodeksu postępowania administracyjnego ma na celu wyrównanie z natury nierównych pozycji obywatela i organu w postępowaniu władczym jakim jest postępowanie administracyjne i zdaniem Sądu stoi ona na przeszkodzie temu, by organ wykorzystywał wywołany przez siebie (nawet nieświadomie) u strony błąd w rozumieniu prawa na niekorzyść obywatela. Organ zasłaniając się przepisami ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, które ograniczają zasadę udzielania informacji wynikająca z art. 9 KPA, nie może usprawiedliwiać wprowadzania przezeń obywateli (stron) w błąd. Gdyby do naruszenia zasady zaufania nie doszło i gdyby organ dostrzegając swój błąd we wcześniejszym potraktowaniu spółki cywilnej jako podmiotu uprawnionego poinformował o tym wspólników, to mogłoby to pozwolić wspólnikom na skorygowanie błędnego oznaczenia spółki jako wnioskodawcy, a więc wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.; dalej: "u.p.p.s.a.") oraz art. 135 u.p.p.s.a. (w odniesieniu do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji). Należy przy tym zauważyć, że podmiotem uprawnionym do otrzymania przedmiotowej pomocy finansowej dla producentów rolnych (rolnikiem) może być nie tylko pojedyncza osoba fizyczna lub prawna, ale również grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Takie określenie kręgu podmiotów uprawnionych zawarte jest w art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.03.270.1; DZ.U.UE.-sp.03-44-486 ze zm.;) i przepisy prawa krajowego dotyczące dopłat odsyłają właśnie do tej definicji. Przenosząc te definicje na grunt prawa krajowego należy stwierdzić, że za tak rozumianego "rolnika" uprawnionego do otrzymania pomocy należy uznać będących osobami fizycznymi i/lub prawnych wspólników spółki cywilnej prowadzących na podstawie węzła obligacyjnego wynikającego z zawiązanej przez nich umowy spółki działalność rolniczą w ich gospodarstwie na terenie Wspólnoty. 6.2. Organy uznając, że spółka cywilna nie może być stroną w sprawie przyznania dopłat rolniczych, wydając decyzje o umorzeniu postępowania, dopuściły się naruszenia przepisów art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2, art. 29 i art. 30 KPA, nie stosując procedury wezwania do usunięcia braków określonej w art. 64 § 2 KPA. Jednym z wymogów formalnych podania (w przedmiotowej sprawie – wniosku), zgodnie z art. 63 § 2 KPA jest wskazanie, od kogo ono pochodzi, a więc wskazanie strony. Skoro spółka cywilna w myśl art. 29 i 30 KPA oraz zgodnie z powstałym u organu w toku postępowania przekonaniem stroną nie jest, to organ powinien dojść do przekonania, że wniosek nie wskazując strony nie czyni zadość wymogom formalnym określonym w art. 63 § 2 KPA i powinien na podstawie art. 64 § 2 KPA wezwać wnoszących do usunięcia braków przez wskazanie, kto jest wnioskodawcą. Gdyby takie naruszenie przepisów prawa nie miało miejsca i stosowne wezwanie do usunięcia braków nastąpiło, to wnoszący wniosek mieliby możliwość wskazania właściwego podmiotu, który mógłby być stroną postępowania. A więc i to naruszenie przepisów postępowania popełnione przez organ pierwszej instancji i nie dostrzeżone przez organ drugiej instancji w ramach kontroli instancyjnej, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) u.p.p.s.a. i art. 135 u.p.p.s.a. Konsekwencją wskazanych wyżej naruszeń przepisów art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2, art. 29 i art. 30 KPA było wadliwe zastosowanie art. 105 § 1 KPA przez organ pierwszej instancji, który to błąd nie został zauważony i naprawiony przez organ drugiej instancji. Zgodnie z art. 105 § 1 KPA postępowanie umarza się, gdy z jakichkolwiek przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Użycie słowa "stało się" na gruncie wykładni językowej nie może być pozbawione znaczenia. Sugeruje to zaistnienie pewnego zdarzenia, czy wyjście na jaw takiego zdarzenia, powodującego bezprzedmiotowość postępowania w toku samego postępowania, po jego wszczęciu. Zdarzeniem powodującym "stanie się bezprzedmiotowym" postępowania było według organów obu instancji dojście w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego przez organ pierwszej instancji do wniosku, że wskazana jako wnioskodawca spółka cywilna nie jest stroną postępowania. Nie zaszło więc żadne obiektywne zdarzenie prawne, żadna czynność prawna, która wpływałaby na stan faktyczny i prawny sprawy, jej uczestników, a zaszła jedynie zmiana "stanu świadomości" organów wywołana refleksją na tle orzeczeń sądowych w innych sprawach, których wynik nie miał prawnego wpływu i związku ze sprawą niniejszą. Taka zmiana "stanu świadomości" nie czyniła więc postępowania sama przez się bezprzedmiotowym, powinna w pierwszej kolejności prowadzić do próby usunięcia stwierdzonych braków wniosku przez wezwanie zainteresowanych w trybie art. 64 § 2 KPA do właściwego wskazania strony, a dopiero po takim wezwaniu przy wskazaniu jako podmiotu uprawnionego takiego, który beneficjentem pomocy dla rolników być nie może, organ mógłby rozważyć bądź to umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 KPA, bądź wydanie decyzji merytorycznej, w tym również odmownej, jeśli nie wystąpiłyby przesłanki (podmiotowe lub przedmiotowe) udzielenia pomocy. Również to naruszenie przepisów postępowania popełnione przez organ pierwszej instancji i nie dostrzeżone przez organ drugiej instancji w ramach kontroli instancyjnej, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit c) u.p.p.s.a. i art. 135 u.p.p.s.a. 6.3. Za chybione Sąd uznał te zarzuty skargi, w których skarżący zarzuca, że organy niesłusznie nie uznały podmiotowości prawnoadministracyjnej spółki cywilnej w przedmiotowej sprawie. Jak wskazano w pkt 6.1 uzasadnienia co do zasady spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, zgodnie z art. 29 KPA nie ma też ogólnej zdolności administracyjnej, to jest ogólnej zdolności bycia podmiotem (stroną) postępowania administracyjnego. Jednak art. 30 § 1 KPA wprowadza ograniczoną możliwość bycia podmiotem postępowania administracyjnego przez podmioty nie mające osobowości prawnej według przepisów prawa cywilnego, ale tylko wtedy gdy taka zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych wynika z przepisów szczególnych. W dziedzinie stosunków administracyjnoprawnych takimi szczególnymi przepisami nadającymi w pewnych zakresach uregulowanych tymi przepisami podmiotowość prawną (zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych w tych zakresach) są na przykład przepisy o podatku od towarów i usług, jak również o podatku akcyzowym. Nie sposób doszukać się jednak takich przepisów nadających podmiotowość administracyjnoprawną spółce cywilnej w przepisach dotyczących pomocy dla rolników opartej na przepisach Unii Europejskiej. Jak wyżej wspomniano taką zdolność mają nie spółki cywilne, a grupy osób fizycznych i/lub prawnych prowadzące (wspólnie) działalność rolniczą, w tym związane węzłem obligacyjnym w postaci umowy spółki cywilnej. Jednak sama taka spółka cywilna nie może być traktowana jako podmiot uprawniony do dopłat odrębny od swoich wspólników traktowanych z osobna, czy też traktowanych jako grupa osób. 7.1. Reasumując, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 105 § 1 w związku z art. 8, a także w związku z art. 107 § 3 KPA. Organy naruszyły bowiem zasadę zaufania wyrażoną w art. 8 KPA obciążając wspólników spółki cywilnej konsekwencjami błędu popełnionego przez organ I instancji, który dotychczas traktował spółkę cywilną jako rolnika, o czym świadczy choćby nadanie jej numeru producenta rolnego. Zdaniem Sądu, skoro później organ I instancji zasadnie uznał, że Spółka nie może być wnioskodawcą, to działając w zgodzie z zasadą zaufania do organów wyrażoną w art. 8 KPA, obowiązany był wezwać jej wspólników do złożenia wyjaśnień (poprawienia wniosku) poprzez wskazanie jednego z nich jako osoby uprawnionej do otrzymania płatności. Tym bardziej, że wniosek złożył (podpisał) P. M. jako jeden ze wspólników Spółki. Naruszenie art. 8 KPA może mieć zdaniem Sądu w realiach niniejszej sprawy istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Wystąpiła zatem przesłanka do uchylenia decyzji obu instancji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. 7.2. Zgodzić należy się z organami co do tego, że wnioskodawcą o przyznanie płatności bezpośredniej i płatności uzupełniającej (OB) nie może być spółka cywilna. Nie posiada ona bowiem osobowości prawnej. Przepisy szczególne nie przyznają jej zaś w tych sprawach podmiotowości (zdolności) prawnej w rozumieniu art. 29 KPA. Skoro wnioskodawcą w sprawie o płatności może być jednak grupa osób fizycznych lub prawnych (wspólników spółki cywilnej), a jeden z nich złożył wniosek o przyznanie płatności, to bez wezwania tej osoby do złożenia wyjaśnień w sprawie sprecyzowania, kto jest wnioskodawcą, brak jest w realiach niniejszej sprawy podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Organy nie wykazały nadto, że płatności nie mogą być przyznane żadnemu ze wspólników Spółki tylko z tej przyczyny, że są oni zarejestrowanymi producentami rolnymi. Stąd ich argumentację z tym związaną należy uznać za chybioną, a decyzje jako naruszające art. 107 § 3 KPA, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 8. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji obowiązany będzie, w celu zadośćuczynienia zasadzie zaufania do organów wynikającej z art. 8 KPA, wezwać (na podstawie art. 50 lub art. 64 § 2 KPA) wspólników Spółki do wskazania jednego z nich jako osoby uprawnionej do otrzymania przedmiotowych płatności. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 152 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200 ustawy p.p.s.a.