II GSK 1375/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Marzenna Zielińska Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 31 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt III SA/Po 1225/12 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem, objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę K. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia: w dniu [...] marca 2012 r. na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli zestaw pojazdów składający się z samochodu ciężarowego marki Fiat Ducato oraz przyczepy ciężarowej, którego łączna dopuszczalna masa całkowita wynosiła 5500 kg. Właścicielem obu pojazdów była K. S., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą T. P. H.-U. K. S. Zestawem tym przewożono dwa zbiorniki paliwa z firmy F. Sp. z o.o. z Przeźmierowa do odbiorców: firmy A. z O. oraz W. M. w miejscowości L. W związku z faktem, że kierowca nie okazał kontrolującym wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego, a pojazd nie był wyposażony w urządzenie rejestrujące, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Naczelnik Urzędu Celnego w P. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej: ustawa o transporcie drogowym lub u.t.d.) nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i wyjaśnił, że wysokość orzeczonych kar pieniężnych znajduje swoje umocowanie w obowiązującym od 1 stycznia 2012 r. załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który został do niej wprowadzony przez art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., Nr 244, poz. 1454). Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę stwierdził, że zasadniczo okoliczności faktyczne sprawy ustalone przez organ nie były kwestionowane przez skarżącą, a istota sprawy sprowadzała się do ich właściwej kwalifikacji i oceny ich skutków prawnych z punktu widzenia zastosowanych przez organy przepisów będących podstawą nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego niezgodnie z przepisami. Zdaniem Sądu na uwagę nie zasługiwało twierdzenie, że skarżąca "użyczyła jedynie pojazdu oraz przyczepy zaprzyjaźnionej firmie, która już wielokrotnie wynajmowała u niej przyczepy", bowiem z oświadczenia skarżącej, złożonego przed wydaniem decyzji organu I instancji, wynikało jednoznacznie, że do zakresu prowadzonej przez nią działalności gospodarczej należał również transport uszkodzonych przyczep lub pojazdów do warsztatów. Ponadto w trakcie kontroli przewozu pozyskano dokumenty w postaci zleceń transportu dwóch zbiorników z dnia [...] marca 2012 r. dla firmy transportowej T. Skontrolowany przewóz wykonywany był przy tym przez pracownika skarżącej, a nie przez osoby zatrudnione w firmie, na rzecz której realizowano przewóz towarów. W ocenie Sądu I instancji, nie ulegało zatem wątpliwości, że w dniu kontroli to skarżąca w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wykonywała – za pośrednictwem swojego męża będącego jednocześnie pracownikiem jej firmy – przewóz towarów zlecony na podstawie zleceń od F. Sp. z o.o. Stąd nie zasługiwało na uwzględnienie twierdzenie skarżącej, że nie wiedziała ona o przewozie dokonywanym w dniu [...] marca 2012 r. Sąd uznał, że w tej sytuacji działania pracownika dotyczące przewozu odnoszą skutek wobec przedsiębiorcy, bowiem to na przedsiębiorcy spoczywał obowiązek takiej organizacji w firmie, aby podejmowane w ramach wykonywanej działalności przewozy odbywały się zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W myśl art. 5 ust. 1 u.t.d. podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji, której skarżąca nie posiadała, a realizowany przez nią przewóz drogowy wykonywany był zestawem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony, niewyposażonym w urządzenie rejestrujące. W konsekwencji, skontrolowany przewóz drogowy realizowany był z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, i podlegał karze pieniężnej, co wynika z art. 92a ust. 1 u.t.d., stosownie do którego podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlegał karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Konkludując WSA stwierdził, że wobec zaktualizowania się przesłanek zastosowania powyższych kar pieniężnych, organ zobligowany był do ich nałożenia w wysokości określonej w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). II K. S. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego - tj. rażące naruszenie art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - polegające na ukaraniu najwyższą z możliwych w danym przypadku kar administracyjnych - bez uwzględnienia okoliczności szczególnych dotyczących niniejszego przypadku oraz bez uwzględnienia faktu, że transport drogowy w ramach działalności przedsiębiorcy miał epizodycznie miejsce, zaś głównym przedmiotem działalności przedsiębiorcy jest wynajem i dzierżawa pojazdów oraz przyczep i że skarżąca nie dokonywała transportu w związku z przedmiotem swojej działalności - co powinno mieć znaczenie dla rozpoznania sprawy; II. brak uwzględnienia w toku sprawy tego, iż nie wykazano, że przewóz następował w wyniku działalności przedsiębiorstwa skarżącej, a wręcz odwrotnie - nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie - a w niniejszym postępowaniu organ nie był zwolniony od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy i oceny przedstawionych w sprawie dowodów, a zatem naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że orzecznictwo sądów administracyjnych poddaje krytyce oparcie odpowiedzialności przedsiębiorców wykonujących przewóz drogowy na zasadzie ryzyka i na stwierdzeniu samego faktu nieprzestrzegania nałożonych obowiązków, wskazując, że zachowanie takiego podmiotu (strony postępowania administracyjnego) powinno być oceniane z uwzględnieniem tzw. obiektywnego miernika staranności wymaganej zwykle od wykonującego przewóz. W ocenie skarżącej naruszenie było nieznaczne i nie wynikało z jakiejkolwiek złej woli po stronie przedsiębiorcy. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W związku z tym, że skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., w pierwszej kolejności odnieść należy się do postawionych w pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dopiero bowiem przesądzenie, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony umożliwia skontrolowanie procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod przepis prawa materialnego zastosowany przez sąd administracyjny, tj. innymi słowy skontrolowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny rezultatu przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli wykładni i zastosowania przez organ administracji przepisów prawa materialnego, na podstawie których dokonano prawnej kwalifikacji ustalonych w sprawie faktów oraz ustalenia ich prawnych konsekwencji. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że o tym, iż w dniu kontroli skarżąca wykonywała transport drogowy wymagający licencji przesądzają wystawione przez zleceniodawcę zlecenia transportu zbiorników do dwóch różnych ich odbiorców. Zlecenia transportu, co w świetle ich treści nie nasuwa żadnych wątpliwości, były wystawione dla skarżącej. Zgodnie z art. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym pojęcie "transport drogowy" obejmuje krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy, a także: każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4; oraz działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy. W myśl natomiast art. 4 pkt 1 tej ustawy w zakresie istotnym dla rozważanego problemu. przez krajowy transport drogowy rozumie się podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji zatem, stosownie do cytowanych przepisów, prawidłowo organy, a za nimi Sąd I instancji, przyjęły, że skarżąca realizowała za pośrednictwem swego pracownika zlecenia w zakresie transportu (przewozu towarów). Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie ma przy tym znaczenia, że "wykonywanie transportu nie stanowiło głównej działalności skarżącej", a "skontrolowany przewóz towarów miał jedynie epizodyczny charakter" ponieważ – jak wynika z przepisów- o tym czy, mamy do czynienia z wykonywaniem transportu nie decyduje powtarzalność, ani częstotliwość jego wykonywania. W niniejszej sprawie, okolicznością bezsporną pozostawało, że skarżąca w dniu kontroli nie posiadała stosownej licencji na wykonywanie transportu drogowego, który to obowiązek wynika z treści art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Stosownie do art. 92a ust. 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. W myśl natomiast art. 92a ust. 6 tej ustawy wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. Wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, zgodnie z pkt 1.1. załącznika nr 3 sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 8.000 zł. W tej sprawie w sposób niebudzący wątpliwości ustalono, że skarżąca wykonywała transport drogowy bez wymaganej licencji, co musiało skutkować nałożeniem kary pieniężnej w wysokości określonej w pkt 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Skarżąca nie kwestionowała nadto faktu, że realizowany w dniu kontroli przewóz drogowy wykonywany był zestawem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony, niewyposażonym w urządzenie rejestrujące. Okoliczność ta została stwierdzona w protokole kontroli przez kierującego i przyznana przez skarżącą. Tymczasem z art. 2 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE.L.2006.102.1) oraz art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U.UE.L.1985.370.8) wynika, że co do zasady urządzenia rejestrujące powinny być instalowane i użytkowane we wszystkich pojazdach zarejestrowanych w Państwach Członkowskich wykorzystywanych do przewozu rzeczy, których dopuszczalna masa całkowita łącznie z przyczepą lub naczepą przekracza 3,5 tony. Jak wskazał organ odwoławczy, a za nim Sąd I instancji, w świetle okoliczności sprawy nie sposób uznać, że przedmiotowy przewóz drogowy był wykorzystywany do niehandlowego przewozu rzeczy, co z kolei oznacza, że był on realizowany z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego (wynikających z powołanych rozporządzeń unijnych), co również musiało skutkować nałożeniem kary pieniężnej, której wysokość została określona w pkt 6.1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że wobec zaktualizowania się przesłanek zastosowania powyższych kar pieniężnych, organy były zobligowane do ich nałożenia Podkreśla przy tym, że wysokość kar za poszczególne naruszenia została określona w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym poprzez przypisanie do konkretnego naruszenia kary w ściśle określonej wysokości. Stosownie zaś do art. 92a ust. 2 u.t.d. suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10.000 złotych, a zatem organy prawidłowo obniżyły ostatecznie łączną sumę nałożonych kar pieniężnych (11.000 zł) do kwoty 10.000 zł. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przeprowadzona została przez Sąd I instancji z należytym uwzględnieniem – jako normatywnego wzorca tej kontroli – wiążących organ administracji przepisów postępowania określających prawne wymogi ustalania faktów, w tym z uwzględnieniem sposobu wskazania w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji faktów uznanych za udowodnione, dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W związku z powyższym, zarzut naruszenia przepisów postępowania należało uznać za nieusprawiedliwiony. Nieusprawiedliwiony jest także zarzut postawiony w obrębie podstawy kasacyjnej, o której stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a obejmujący niewłaściwe zastosowanie art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym polegający na "ukaraniu najwyższą z możliwych w danym przypadku kar administracyjnych - bez uwzględnienia okoliczności szczególnych dotyczących niniejszego przypadku". Przypomnieć bowiem należy, czego zdaje się nie dostrzegać autor skargi kasacyjnej, że ustawodawca nie wprowadził rozwiązania polegającego na możliwości miarkowania kar poprzez ustalenie ich dolnej i górnej granicy przy poszczególnym naruszeniu przepisów, lecz ustanowił górną granicę sumy kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli drogowej, stanowiąc w art. 92a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, że nie może ona przekraczać 10.000 zł. Wykaz naruszeń obowiązków i warunków, jak i wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenie określa, stosownie do art. 92 ust. 6 omawianej ustawy, załącznik nr 3 i jak już wskazano, w załączniku tym podano określoną karę za przypisane w nim naruszenie. I tak zgodnie z punktem 1.1. kara pieniężna za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji wynosi 8.000 zł, a 3.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w urządzenie rejestrujące (punkt 6.1.1. załącznika nr 3 ). Ponieważ suma tych kar przekracza kwotę 10.000 zł, to organ zobligowany był do jej ustalenie zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, co nie oznacza, że mógł "miarkować" kary za poszczególne naruszenie. Takie działanie pozostawałoby w rażącej sprzeczności z jasną treścią art. 92a ust. 6 ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej dla wykazania, że zaskarżone orzeczenie jest "niesprawiedliwe, niezgodne z prawem i doświadczeniem życiowym, wydane automatycznie" powołano pogląd prawny obejmujący wykładnię art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu innym niż obowiązujące w tej sprawie, wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i w piśmiennictwie oraz na marginesie zauważono, że "obecnie art. 92 ust. 1c u.t.d." Tak poprowadzone uzasadnienie nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na powiązanie go z zarzutami skargi kasacyjnej. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.